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楊東平:民辦教育政策為何發(fā)生巨變篇一

中國(guó)現(xiàn)代教育制度在民國(guó)期間逐漸成熟,。在新文化運(yùn)動(dòng)的背景下，以1922年的新學(xué)制和北京大學(xué)的更新為代表,，象征著現(xiàn)代教育的老化,。1927年南京政府成立，一方面實(shí)施黨治國(guó),，加強(qiáng)社會(huì)控制

同時(shí)使各項(xiàng)事業(yè)制度化,、規(guī)范化。在教學(xué)領(lǐng)域,，通過(guò)對(duì)1922年學(xué)制的修改和調(diào)整,，建立了比較完善的教學(xué)法制體系，學(xué)制和學(xué)校教學(xué)體系逐漸成熟和完善,。中國(guó)現(xiàn)代教育制度在30年代基本定型,。

1、國(guó)家教育行政體制,。

清末教育改革的任務(wù)包括除舊和布新兩個(gè)方面,。1901年8月，清政府發(fā)布了《興學(xué)詔書(shū)》,，稱興學(xué)育才,，實(shí)際上是當(dāng)務(wù)之急。京師已經(jīng)設(shè)立大學(xué)堂,，除此之外,，各省所有書(shū)院，省城改建大學(xué)堂,，各府廳直屬州軍設(shè)立中學(xué)堂，各州縣設(shè)立小學(xué)堂,，設(shè)立蒙養(yǎng)學(xué)堂,。[1]全國(guó)掀起新學(xué)堂興起的高潮，初步建立了包括大,、中,、小、幼各級(jí)學(xué)校在內(nèi)的現(xiàn)代教育體制,。由于倡導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)出國(guó)留學(xué),，20世紀(jì)初年出現(xiàn)了中國(guó)留學(xué)史上第一次高潮。新政時(shí)期教育轉(zhuǎn)型最重要的三件大事：頒布新學(xué)制,、廢除科舉制,、設(shè)立學(xué)部。

1905年12月,，清政府成立學(xué)部,，為中國(guó)歷史上第一個(gè)正式,、獨(dú)立、專業(yè)的中央教育行政機(jī)構(gòu)建設(shè),。此后,，清政府中央官制全面改革順利實(shí)施。各省設(shè)立學(xué)校部門(mén),，各廳州縣設(shè)立學(xué)校,，各縣官立、公立,、私立各類小學(xué)堂成為學(xué)校主管,，建立從中央到地方統(tǒng)一的教育行政系統(tǒng)。

1912年1月1日,，南京臨時(shí)政府成立后,，采取緊急措施改革封建教育。1月9日,，教育部成立,，教育部直屬總統(tǒng)。教育部設(shè)立總長(zhǎng)1人,，次長(zhǎng)1人,，下設(shè)3司1廳。該改革系蔡元培參照歐洲國(guó)家,，簡(jiǎn)化原則,，遵循民主集權(quán)思想。組織非常簡(jiǎn)單,，除了總長(zhǎng),、次長(zhǎng)是政府的任命外，其他工作人員都不求任命,，稱為部員,。之后，教育部組成了一些修訂,。

地方教育行政建設(shè)主要以教育機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置和大事權(quán)為中心,。民國(guó)初年，大部分省區(qū)在省都督府民政司下設(shè)教育科,，管理全省教育事務(wù),。1912年12月，實(shí)行軍民分治后,，省行政公署設(shè)立內(nèi)務(wù),、實(shí)業(yè)、財(cái)政、教育四司,，教育部門(mén)設(shè)立司長(zhǎng)一人,，由總督推薦，由總統(tǒng)委任,。教育機(jī)構(gòu)的地位有所提高,。1914年以后，教育部門(mén)被解雇,，只在政務(wù)廳設(shè)立了教育科,。1917年9月，北京政府教育部頒布《教育廳暫行條例》,，規(guī)定各省設(shè)立教育廳,，設(shè)立廳長(zhǎng)1人，由大總統(tǒng)簡(jiǎn)任

大廳下3科,，各科長(zhǎng)1人,，省視學(xué)4-6人，科員3人,。

縣級(jí)教育行政經(jīng)歷了從裁局設(shè)科到恢復(fù)設(shè)局的周折,。民國(guó)初年各縣仍保留清末勸學(xué)所。1923年頒布《縣教育局規(guī)程》,，正式實(shí)施縣教育局建設(shè),，市鄉(xiāng)由教育局適當(dāng)劃分學(xué)區(qū)，每學(xué)區(qū)設(shè)立教育委員一人,，由局長(zhǎng)指揮,，處理本學(xué)區(qū)教育事務(wù)。規(guī)定縣教育局設(shè)立董事會(huì),，為教育立法機(jī)關(guān),。董事會(huì)設(shè)立董事5人，除縣視學(xué)1人外,，其馀根據(jù)條件選舉發(fā)生,。

1927年4月，南京國(guó)民政府成立后,，實(shí)施了重大教育行政改革，實(shí)施了大學(xué)和大學(xué)區(qū)制,。中央撤銷教育行政委員會(huì),，采用法國(guó)制度組織中華民國(guó)大學(xué)院。大學(xué)是全國(guó)最高的學(xué)術(shù)教育機(jī)構(gòu),，設(shè)立了大學(xué)正副院長(zhǎng),、各國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)、大學(xué)教育行政處主任和專家學(xué)者構(gòu)成的大學(xué)委員會(huì)，成為最高評(píng)議機(jī)構(gòu),。省市教育行政實(shí)行大學(xué)區(qū)制,。也就是說(shuō)，以大學(xué)區(qū)為教育行政機(jī)構(gòu),，各學(xué)區(qū)內(nèi)有國(guó)立大學(xué),，由國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)統(tǒng)一大學(xué)區(qū)內(nèi)的教育行政和學(xué)術(shù)。大學(xué)區(qū)設(shè)立評(píng)議會(huì)是最高審議機(jī)構(gòu),，由大中小學(xué)校長(zhǎng),、教師、教育團(tuán)體,、學(xué)術(shù)界人士等構(gòu)成,。

蔡元培開(kāi)始的改革反映了教育獨(dú)立的理想，旨在學(xué)術(shù)化代替官僚化,，學(xué)者主持學(xué)務(wù),，促進(jìn)教育行政學(xué)術(shù)化和大學(xué)委員會(huì)民主化。但是,，這項(xiàng)改革實(shí)施一年多后死亡,。1928年8月，蔡元培退休,，11月,，大學(xué)恢復(fù)為教育部。1929年6月,，廢除大學(xué)區(qū)制度,，恢復(fù)教育廳制度。一些學(xué)者認(rèn)為失敗的原因是理想太高,，人們無(wú)法尋求臧,，想使教育行政學(xué)術(shù)化，但結(jié)果卻使學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)官僚化,。地方反對(duì)大學(xué)區(qū)制的另一個(gè)重要原因是大學(xué)統(tǒng)一中小學(xué),，忽視中小學(xué)的實(shí)際需求，削減中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi),，中小學(xué)成為附屬地位,，中小學(xué)教育界激烈反對(duì)。[2]大學(xué)院制和大學(xué)區(qū)制的改革是20年代自由主義氛圍下浪漫制度變革的結(jié)束,，之后社會(huì)逐漸納入權(quán)威主義的規(guī)范,、嚴(yán)格。

教育部組織,、職能的完善,，從1928年12月發(fā)表《教育部組織法》到1947年發(fā)表的第10次《教育部組織法修正》基本完成。確定的機(jī)構(gòu)設(shè)置為秘書(shū)室、參事室,、監(jiān)督室,、高等教育部、中等教育部,、國(guó)民教育部,、社會(huì)教育部、邊疆教育部,、國(guó)際文化教育事業(yè)所,、總務(wù)部、會(huì)計(jì)部,、統(tǒng)計(jì)部,、人事部、資料研究室,。

教育部制度的特色之一是設(shè)立專委會(huì),。教育部專科委員會(huì)始于大學(xué)時(shí)期,，《教育部組織法》將其列入編制,，數(shù)量呈增加趨勢(shì)，如教育研究委員會(huì),、國(guó)民體育委員會(huì),、語(yǔ)文推廣委員會(huì)、教育委員會(huì),、國(guó)民教育指導(dǎo)委員會(huì),、醫(yī)學(xué)教育委員會(huì)、學(xué)術(shù)審議委員會(huì)等,。這些專業(yè)委員會(huì)根據(jù)需要制定,，各有章程和條例，在教育部部長(zhǎng)和次長(zhǎng)的指導(dǎo)下,，規(guī)劃教育方案,，議復(fù)部長(zhǎng)提出議事。成員多為各領(lǐng)域著名專家,，如規(guī)定教育研究委員會(huì)有25至40人,，其中有教育研究經(jīng)驗(yàn)的國(guó)內(nèi)學(xué)者占20至32人，在中國(guó)從事教育多年成績(jī)的外國(guó)學(xué)者5至8人,，有助于教育決策的科學(xué)化,。

1931年發(fā)表的《修正省政府組織法》規(guī)定，省政府行政組織采集委員制,，設(shè)置5廳，教育廳與民政廳、財(cái)政廳,、建設(shè)廳,、秘書(shū)廳并立，教育廳長(zhǎng)為省政府委員,。教育廳管理的事務(wù)包括各級(jí)學(xué)校,、社會(huì)教育事項(xiàng)、教育和學(xué)術(shù)團(tuán)體事項(xiàng),、圖書(shū)館,、博物館、公共競(jìng)技場(chǎng)等,。教育廳雖然不同于民初直屬中央教育部,，但大，人員多,，職權(quán)和地位比民初提高,。該省區(qū)教育行政制度已實(shí)施至1949年。

30年代縣級(jí)教育行政經(jīng)歷了從裁局設(shè)科到恢復(fù)設(shè)局的變化,。1930年發(fā)表的《縣政府組織法》規(guī)定縣下設(shè)公安,、財(cái)政、建設(shè),、教育四局

1933年后,，縣政府規(guī)定一律以設(shè)科為原則。1939年國(guó)民政府實(shí)施新縣制時(shí),，重申改革局為科,，全國(guó)各縣教育局改為教育科?？h長(zhǎng)統(tǒng)治教育權(quán),，教育科只是輔助，不能單獨(dú)行文和獨(dú)立對(duì)外談判,，教育地位明顯下降,。之后，教育部和教育團(tuán)體多次委托行政院縣級(jí)教育局制

但直到1947年才恢復(fù)縣教育局,。

2,、基本學(xué)制和學(xué)制。

中國(guó)現(xiàn)代學(xué)制從清末新政時(shí)的龜卯學(xué)制到1922年新學(xué)制基本成型,。與此同時(shí),，學(xué)校制度、大學(xué)制度也完成了舊的轉(zhuǎn)變,。

1904年1月,，清庭批準(zhǔn)了張之洞主持的《奏定學(xué)堂章程》,，稱為龜卯學(xué)制。龜卯學(xué)制是中國(guó)教育史上第一個(gè)正式發(fā)表并在全國(guó)普遍實(shí)施的學(xué)制,，結(jié)束了中國(guó)數(shù)千年來(lái)教育無(wú)章程,、學(xué)校無(wú)系統(tǒng)的狀態(tài)，確立了中國(guó)現(xiàn)代學(xué)制的基本模式和框架,。

龜卯學(xué)制的學(xué)校體系基本上是模仿日本的,。縱向分為三段七級(jí),，即初級(jí)教育段(蒙養(yǎng)院,、初級(jí)小學(xué)堂和高等小學(xué)堂)、中級(jí)教育段(中學(xué)堂),、高等教育段(高等學(xué)堂或大學(xué)預(yù)科,、分科大學(xué)、通儒院),。初等小學(xué)堂5年,，高等小學(xué)堂5年，中學(xué)堂5年,，高等學(xué)堂(大學(xué)預(yù)科)3年,，大學(xué)堂3~4年

也就是說(shuō)，從小學(xué)到大學(xué)畢業(yè)大約需要22年,。除此之外,，還有最高等級(jí)的通儒，學(xué)制5年,。龜卯學(xué)制對(duì)蒙養(yǎng)院的規(guī)定是中國(guó)幼兒教育制度正式建立的開(kāi)始,。龜卯學(xué)制體現(xiàn)了中體西用的方針，但在教育內(nèi)容上打破了儒家古典統(tǒng)一天下的局面,，突破了培養(yǎng)官僚精英的單一目標(biāo),，中等教育、高等教育在普通學(xué)堂以外建立了師范教育和實(shí)用教育體系,。小學(xué)堂,、中學(xué)堂均分為官立、公立,、私立三種,。該學(xué)制一直延長(zhǎng)到1911年清朝的霸權(quán)。

民國(guó)之初,，1912年9月發(fā)表了新的學(xué)制,，第二年陸續(xù)發(fā)表了各種學(xué)校章程的修改和補(bǔ)充，歷史上被稱為壬子龜丑學(xué)制,。該學(xué)制以自由,、平等,、博愛(ài)等觀念取代了三綱五常的封建倫理道德，各級(jí)學(xué)校都廢除了學(xué)校

取消貴族學(xué)校,；

體現(xiàn)男女平等思想,，初等教育執(zhí)行男女同學(xué)，普通中學(xué),、師范學(xué)校、實(shí)業(yè)教育可以為女孩獨(dú)立設(shè)立學(xué)校,。學(xué)校系統(tǒng)基本上繼續(xù)龜卯學(xué)制,，但各級(jí)學(xué)校的學(xué)習(xí)年限縮短，初中4年,、高中3年,、初中4年、大學(xué)預(yù)科3年,、大學(xué)4年,，初中17年到大學(xué)18年，合計(jì)縮短了3年,。

在五四新文化運(yùn)動(dòng)的背景下,，1922年的民國(guó)新學(xué)制成為現(xiàn)代教育成長(zhǎng)的象征性事件。它是由民間全國(guó)省教育聯(lián)合會(huì)組織討論制訂的,，美國(guó)實(shí)用主義教育家孟祿直接參與新學(xué)制討論制訂,。1922年9月，北京政府教育部在濟(jì)南召開(kāi)的全國(guó)教育會(huì)第全國(guó)教育會(huì)第8次年會(huì)討論修正,。1922年11月1日,，大總統(tǒng)命令發(fā)表了《學(xué)校系統(tǒng)改革方案》。

1922年的新學(xué)制受杜威進(jìn)步主義教育思想和美國(guó)模式的影響,。中小學(xué)的學(xué)制從原來(lái)的七四制(小學(xué)七年,、中學(xué)四年)變成了美國(guó)式的6-3-3制(小學(xué)六年、中學(xué),、高中各三年),。該基本學(xué)制自1922年確定以來(lái)一直沿用。另外,，改變了原學(xué)制中相對(duì)獨(dú)立的實(shí)業(yè)學(xué)校體系,，改變了實(shí)施職業(yè)教育與普通教育混合的綜合中學(xué)制，即美式單軌制,。明確中學(xué)實(shí)施學(xué)分制和選擇制,。高中分普通科和職業(yè)科。大學(xué)廢除預(yù)科,，采用選科制,。1922年學(xué)制發(fā)行后,，各級(jí)教育迅速發(fā)展，學(xué)校教育處于自由寬松的發(fā)展?fàn)顟B(tài),。

作為學(xué)習(xí)西方政治制度的產(chǎn)物,，民國(guó)制度的建立非常重視立法。1927年以后,，國(guó)民政府建立了比較完善的教育法律法規(guī)體系,。《中華民國(guó)憲法》下有《教育法》或《教育基本法》和《教育部組織法》,，部門(mén)法下有各種規(guī)程,、條例，以下有規(guī)則,、細(xì)則,、方法，教育立法數(shù)量多,。據(jù)統(tǒng)計(jì),，從1927年到1949年的22年間，國(guó)民政府發(fā)表的重要教育法規(guī)法令達(dá)到了1200多件

從1930年到1945年的15年,，單一高等教育法規(guī)有335項(xiàng),。立法重視穩(wěn)定性和連續(xù)性。例如,，大學(xué)規(guī)程自1929年公布以來(lái)一直沒(méi)有變化,，直到1974年臺(tái)灣當(dāng)局才修訂,。[3][3]

30年代教育立法的背景之一是糾正20年代放任主義的偏差,，整習(xí)濫用的弊病。教育立法,、整頓的方向是面向權(quán)威主義,、整合性、嚴(yán)格訓(xùn)練主義,，一反五四后的自由風(fēng)氣和比較靈活,、開(kāi)放的美式教育，建立中央集權(quán)的教育體制和嚴(yán)格訓(xùn)練的教育模式,。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))這些教育法規(guī)詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)學(xué)校的大綱,、培養(yǎng)目標(biāo)、修理年限,、課程,、設(shè)置、設(shè)備管理、編制,、教師,、行政、經(jīng)費(fèi),、成績(jī)調(diào)查,、入學(xué)、畢業(yè)等,，建立了全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),，將個(gè)人學(xué)校和華僑學(xué)校牢牢地放在政府的控制下。1932年國(guó)民政府頒布的《中學(xué)法》,、《師范學(xué)校法》,、《職業(yè)教育法》和1933年頒布的《中學(xué)規(guī)程》，改變了20年代建立的美式綜合中學(xué)體制,，改為歐式單科中學(xué)制，普通中學(xué),、師范學(xué)校和職業(yè)學(xué)校單獨(dú)設(shè)立,，取消學(xué)分制和選修制，實(shí)行嚴(yán)格的畢業(yè)會(huì)考試制度,。1933年頒布的《中小學(xué)正式課程標(biāo)準(zhǔn)》,，確定完全實(shí)行學(xué)年制，學(xué)?？颇亢驼n程整齊,，沒(méi)有融通馀地，教育鐘擺又回到了以前,。這是在一定發(fā)展階段提高教育質(zhì)量,、規(guī)范、統(tǒng)一教育的需要,，也包括國(guó)民黨的認(rèn)真思考,。

、加強(qiáng)控制的需要,。

大學(xué)制度在現(xiàn)代教育制度的建立中具有特殊重要的作用,。1912年，蔡元培作為民國(guó)政府的首屆教育總長(zhǎng)親自制定《大學(xué)令》,，確定了大學(xué)“以教授高深學(xué)問(wèn),，養(yǎng)成碩學(xué)宏材應(yīng)國(guó)家需要”的教育宗旨，并明確建立“教授治?！钡闹贫?。1917年，蔡元培任北京大學(xué)校長(zhǎng),，開(kāi)始大學(xué)的改革,，奠定思想獨(dú)立,、學(xué)術(shù)自由、兼容并蓄的價(jià)值,，以及“教授治?！钡闹贫龋瑢?shí)行民主辦學(xué),。北京大學(xué)逐漸成為現(xiàn)代思想學(xué)術(shù)的重鎮(zhèn),，并成為新文化運(yùn)動(dòng)的源泉。

南京政府時(shí)期,，對(duì)高等教育制度進(jìn)行多次修正改變,。一方面是規(guī)范和引導(dǎo)。1929年國(guó)民政府頒布《大學(xué)組織法》,、教育部頒布《大學(xué)規(guī)程》以及《?？茖W(xué)校組織法》和《專科學(xué)校規(guī)程》,，對(duì)高等教育系統(tǒng)重新加以修訂,，規(guī)范大學(xué)、學(xué)院的設(shè)置,，鼓勵(lì)發(fā)展理,、工、農(nóng),、醫(yī)等實(shí)科,。從提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量計(jì)，教育部建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，統(tǒng)一學(xué)系名稱,、統(tǒng)一課程，乃至成績(jī)?cè)u(píng)定,，在抗戰(zhàn)開(kāi)始后,，加緊進(jìn)行這一規(guī)范。如1938年公布《文理法三學(xué)院各學(xué)系課程整理辦法草案》,，后制定《文理法三學(xué)院共同科目表》,、《農(nóng)工商學(xué)院共同必修科目表》等等。這一做法雖然有利于規(guī)范,、提高高校的課程質(zhì)量和教育水平,，但在很大程度上削弱了大學(xué)的自主權(quán)，削弱了大學(xué)教育的多樣性和豐富性,，而遭西南聯(lián)大等校的抵制,。

為提高大學(xué)教育質(zhì)量，嚴(yán)格規(guī)定教授、副教授,、講師,、助教任職資格，提高教員薪水和改善工作,、生活條件,。1927年公布的《大學(xué)教員資格條例》規(guī)定，大學(xué)教員的月薪,，教授為600-400元,，副教授400-260元，講師260-160元,，助教160-100元,。教授最高月薪600元，與國(guó)民政府簡(jiǎn)任部長(zhǎng)基本持平,。在30年代初,，大中小學(xué)教師的模糊平均月薪分別為220元、120元,、30元,；

而同期上海一般工人的月薪約為15元。[4]

3,、多元化教育格局

在國(guó)家和政府之外，民間組織的發(fā)育,、“公共領(lǐng)域”的擴(kuò)大,，從而形成所謂的“市民社會(huì)”，是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)之一,。

民初以來(lái)教育制度的設(shè)計(jì),，在民意表達(dá)、民主決策方面多有新意,。例如在教育部設(shè)專門(mén)委員會(huì),，省教育廳設(shè)立教育參議會(huì)或教育委員會(huì)，縣教育局設(shè)董事會(huì),，以在教育立法,、評(píng)議、咨詢方面發(fā)揮作用,。各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)均設(shè)置獨(dú)立行使職權(quán)的視學(xué),，發(fā)揮其視導(dǎo)與監(jiān)督作用。在大學(xué)設(shè)評(píng)議會(huì),、教授會(huì),，實(shí)行民主辦學(xué)。而且，十分重視體制外的民間教育組織和教育機(jī)構(gòu)的培育,。早在1906年,，清政府即頒布《教育會(huì)章程》，規(guī)定各省和府,、廳,、州、縣均可設(shè)教育會(huì),，作為各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)的襄助機(jī)關(guān),，推動(dòng)教育組織的建立。民國(guó)之后,，1912年,，公布《教育會(huì)章程》、1944年頒布《教育會(huì)法》,，建立省,、市、縣,、市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)教育會(huì),，“以研究教育事業(yè)，發(fā)展地方教育,，并協(xié)助政府推進(jìn)教育政令為宗旨,。”

民國(guó)時(shí)期結(jié)社組黨蔚為大觀,，知識(shí)分子群體異?；钴S，教育社團(tuán),、教育組織更是如雨后春筍,。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1911年至1927年,，新成立的民間性質(zhì)的教育社團(tuán)有85個(gè),，而官方性質(zhì)的教育團(tuán)體僅為16個(gè)，民間教育團(tuán)體的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于官方,。教育社團(tuán)創(chuàng)辦刊物之風(fēng)盛行,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1912-1926年間,，社團(tuán)創(chuàng)刊最為活躍,。由于國(guó)家分裂，中央權(quán)力衰敗,，各級(jí)教育學(xué)會(huì)成為創(chuàng)辦教育期刊的主力,，當(dāng)時(shí)新創(chuàng)刊的101種教育刊物中,，由教育社團(tuán)創(chuàng)辦的達(dá)41種，政府機(jī)關(guān)22種,，學(xué)校28種,，書(shū)局等10種。教育社團(tuán)的創(chuàng)刊力量居于政府,、學(xué)校的力量之前,。[5]這些民間社團(tuán)對(duì)于現(xiàn)代教育發(fā)展具有相當(dāng)?shù)挠绊懥蛯?shí)際的推動(dòng)力。從民初的教育重建到1922年新學(xué)制的制定,，教育決策過(guò)程不僅是開(kāi)放的,，而且是主要依靠知識(shí)分子教育家集團(tuán)進(jìn)行的，各項(xiàng)議案經(jīng)有關(guān)教育會(huì)議討論,、修改后,，交由政府頒行。這些制度較多地體現(xiàn)了“民治”和教育民主的理念,。當(dāng)然,，許多地方評(píng)議會(huì)、董事會(huì)制度并未能真正實(shí)行,；

大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制改革的曇花一現(xiàn),，則顯示民主化是一個(gè)緩慢艱難的過(guò)程。

知識(shí)分子教育家成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)代化動(dòng)力集團(tuán),，成為舉辦,、傳播、推進(jìn)新教育的主體,。民國(guó)時(shí)期教育家的“譜系”大致可分為兩類,。一類是舊學(xué)出身、有科舉功名的士人,，如蔡元培、黃炎培,、梁淑溟,、唐文治、蔣夢(mèng)麟等,，其中有些人又有留學(xué)的經(jīng)歷,。另一類是留學(xué)生群體，民國(guó)之后,，留學(xué)生群體的作用日漸彰顯,。對(duì)現(xiàn)代教育產(chǎn)生重大影響的陶行知、晏陽(yáng)初,、陳鶴琴等,，均為留美學(xué)生,。

在新教育的現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，形成多元化教育格局,。1932年和1933年,，國(guó)民政府頒布的《小學(xué)法》、《小學(xué)規(guī)程》及《小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)》,，小學(xué)分為市立,、縣立、區(qū)立,、坊立,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)立、聯(lián)立,、私立等類型,。種類包括修業(yè)年限為6年的完全小學(xué)、修業(yè)年限為4年的初級(jí)小學(xué),、三年制的簡(jiǎn)易小學(xué)和一年制的短期小學(xué),。大學(xué)分為國(guó)立、省立,、市立,、私立四種。此外,，還有規(guī)模很大的教會(huì)教育,，成為新教育的一個(gè)重要組成部分。由于教會(huì)教育的廣泛影響,、社會(huì)對(duì)出洋留學(xué)的推崇,，民國(guó)政府對(duì)教會(huì)教育的態(tài)度十分寬容。據(jù)統(tǒng)計(jì),，出席第一次國(guó)民黨會(huì)議的600名代表中,，基督徒占十分之一。[6]據(jù)另一個(gè)統(tǒng)計(jì),，20年代初,，外國(guó)人辦理的學(xué)校學(xué)生數(shù)約占全國(guó)學(xué)生總數(shù)的30%，其中初等學(xué)校為4%,，中等學(xué)校為11%,，高等學(xué)校達(dá)80%.[7]至1925年時(shí)，教會(huì)大學(xué)的學(xué)生人數(shù)為3500人,，約占當(dāng)時(shí)中國(guó)大學(xué)生總數(shù)的17%.[8]1922年后,，聲勢(shì)浩大的“收回教育主權(quán)運(yùn)動(dòng)”和“教育獨(dú)立運(yùn)動(dòng)”，致使北京政府規(guī)范外國(guó)人辦學(xué)管理,，以及教會(huì)教育“中國(guó)化”的變革,。

4,、新教育的推進(jìn)

晚清在口岸城市由外國(guó)教會(huì)舉辦的女子學(xué)校，為中國(guó)近代女子教育之始,。1907年頒布《女子小學(xué)堂章程》及《女子師范學(xué)堂章程》,，女子教育開(kāi)始取得合法地位。1919年初,，教育部頒令,，允許高等小學(xué)和部分中學(xué)男女同校，女性進(jìn)入學(xué)校接受教育逐漸增多,。1920年2月,，北京大學(xué)沖破女禁，錄取9名女生入學(xué)旁聽(tīng),，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)大學(xué)男女同校首例,。同年，南京高等師范學(xué)校也在陶行知倡議下招收女生,。此后,，所有大學(xué)都開(kāi)始招收女生。

義務(wù)教育的概念,，最早見(jiàn)于政府法令的,，是1904年《奏定學(xué)堂章程》中的《學(xué)務(wù)綱要》：“蒙養(yǎng)院、初等小學(xué)堂,，意在使全國(guó)之民,，無(wú)論貧富貴賤，皆能淑性知禮,，化為善良”,，“初等小學(xué)堂為養(yǎng)正始基，各國(guó)均任為國(guó)家之義務(wù)教育,。東西各國(guó)政令,，凡小兒及就學(xué)之年而不入小學(xué)者，罪其父母,，名為強(qiáng)迫教育,。蓋深知立國(guó)之本，全在于此”[9].學(xué)部成立后,，1909年擬定的分年度的工作計(jì)劃,，預(yù)定在宣統(tǒng)七年（1916年）“頒布強(qiáng)迫教育章程”,，宣統(tǒng)八年（1917年）“試行強(qiáng)迫教育章程,。行各省學(xué)司、所有廳,、州,、縣中,、小學(xué)堂兼學(xué)官話?！盵10]但兩年以后,，清政府就滅亡了。

1935年,，經(jīng)行政院批準(zhǔn)頒行《實(shí)行義務(wù)教育暫行辦法大綱》,，決定分三期，用十年時(shí)間實(shí)現(xiàn)四年制義務(wù)教育,。為此,，大量增設(shè)短期小學(xué)和三年制的簡(jiǎn)易小學(xué)，學(xué)生數(shù)增長(zhǎng)很快,。1929年,，全國(guó)初等教育各類學(xué)校數(shù)21.2萬(wàn)所，學(xué)生數(shù)888.2萬(wàn)人,；

到1936年,，學(xué)校數(shù)增至32.0萬(wàn)所，學(xué)生數(shù)則為1836.5萬(wàn)人,，分別遞增了50%和106%.[11]從1928年至1930年,，中學(xué)數(shù)由954所增至1874所，學(xué)生數(shù)則由18.9萬(wàn)人增至39.7萬(wàn)人,。到1936年,，中學(xué)數(shù)達(dá)1956所，學(xué)生數(shù)為48.3萬(wàn)人,。[12]

在二三十年代特定的政治格局中,，國(guó)民教育成效較著的，一是在閻錫山控制的山西（見(jiàn)第二章）,，一是在桂系軍閥控制的廣西,。

20年代的山西省成為社會(huì)穩(wěn)定、教育發(fā)達(dá)的“模范省”,。民國(guó)之后,，閻錫山執(zhí)掌山西軍政大權(quán)，1917年起任山西省長(zhǎng),。他對(duì)于發(fā)展教育的重要性有很高的認(rèn)識(shí),，采取“激進(jìn)主義政策”推進(jìn)義務(wù)教育，使得山西教育后來(lái)居上,。閻錫山在從事的村政建設(shè),，整頓鄉(xiāng)村秩序的過(guò)程中，將推行義務(wù)教育作為開(kāi)啟民智,、改良風(fēng)氣的重要手段,。從1918年起,，山西教育便在全國(guó)居于領(lǐng)先地位，超過(guò)了清末教育最為發(fā)達(dá)的江蘇省,。

30年代,，廣西以李宗仁、白崇禧,、黃旭初為代表的新桂系軍閥提出“建設(shè)廣西,，復(fù)興中國(guó)”的口號(hào)，在教育家雷沛鴻的領(lǐng)導(dǎo)下,，推行以救亡,、救貧、救愚為旨的國(guó)民教育,。從1936年起,，發(fā)布《廣西各縣實(shí)施強(qiáng)迫教育辦法》，全省出現(xiàn)設(shè)校辦學(xué)高潮,，取得顯著成效,，取得“模范省”的美名。

但對(duì)新教育的批評(píng)一直存在,，最集中的批評(píng)是指它的“城市化”和“食洋不化”,。新式學(xué)校教育比舊式教育更為昂貴，增加了普及教育的困難,；

其帶來(lái)的利益主要體現(xiàn)在城市,，而與中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)較脫離，致使城鄉(xiāng)之間的教育差距進(jìn)一步擴(kuò)大,。同時(shí),，根深蒂固的舊傳統(tǒng)，使得學(xué)校內(nèi)在的教育價(jià)值,、教育精神尚未更新,，成為“假教育”、“無(wú)用的教育”,。陶行知明確將自己的使命歸納為“反洋化教育”,、“反傳統(tǒng)教育”，反對(duì)以城市為中心,、死讀書(shū),、讀死書(shū)、培養(yǎng)小姐,、少爺,、書(shū)呆子的教育。

5、黨化教育

對(duì)后世影響深遠(yuǎn)的另一個(gè)教育變化,，是1927年之后，國(guó)民黨實(shí)行的“黨化教育”,。

1927年5月,，蔣介石提出“黨化教育”的思想，提出“以黨治國(guó)”,，“以黨義治國(guó)”,。1927年7月，南京國(guó)民政府教育行政委員會(huì)制定《學(xué)校實(shí)施黨化教育辦法草案》,。1928年5月,，決議廢止“黨化教育”，代之以“三民主義教育”,。在各級(jí)學(xué)校進(jìn)行三民主義教育,，小學(xué)設(shè)置三民主義、黨童子軍課程,，中學(xué)開(kāi)設(shè)黨義,、軍事訓(xùn)練科目（1932年后，“黨義”改為“公民”或“公民訓(xùn)練”）,，高等學(xué)校也將“三民主義”或“黨義”作為必修課程,。

1928年，教育部公布《教科圖書(shū)審查規(guī)程》,、《審查教科圖書(shū)共同標(biāo)準(zhǔn)》,，規(guī)定教材內(nèi)容必須“適合黨義，適合國(guó)情,，適合時(shí)代性”,，強(qiáng)調(diào)“以三民主義為教科書(shū)的中心思想”，“以管,、教,、養(yǎng)、衛(wèi)的真義為教科書(shū)的一貫系統(tǒng)”,，在三四十年代建立起嚴(yán)格的教科書(shū)審定制度,。同時(shí)，在各級(jí)學(xué)校實(shí)行訓(xùn)育制度,，建立訓(xùn)導(dǎo)制度,。30年代初，制定《各級(jí)學(xué)校黨義教師及訓(xùn)育主任工作大綱》,、《三民主義教育實(shí)施原則》等一系列文件,，規(guī)定中小學(xué)校長(zhǎng)和訓(xùn)育主任需由國(guó)民黨黨員充任。1930年國(guó)民黨中央公布的《學(xué)生團(tuán)體組織原則》和《學(xué)生自治會(huì)組織大綱》，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))明確提出“評(píng)定學(xué)生成績(jī)時(shí),，應(yīng)當(dāng)把學(xué)生的政治覺(jué)悟放在重要的地位,，并且應(yīng)當(dāng)以學(xué)生的實(shí)際行動(dòng)來(lái)衡量學(xué)生的政治覺(jué)悟的程度；

”“在提拔師資的時(shí)候,，要首先注意思想政治條件,、學(xué)識(shí)水平和解決實(shí)際問(wèn)題的能力，資歷應(yīng)當(dāng)放在次要的地位,。在鑒定學(xué)生的時(shí)候,，要首先注意政治覺(jué)悟的程度，解決實(shí)際問(wèn)題的能力,，同時(shí)也注意課內(nèi)學(xué)習(xí)的成績(jī),。”[24]1960年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于高等學(xué)校教師職務(wù)名稱及其確定與提升辦法的暫行規(guī)定》,，明確“應(yīng)該以政治條件,、學(xué)識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力為主要依據(jù)；

同時(shí),，對(duì)資歷和教齡也必須加以照顧”,。[25]

對(duì)許多知識(shí)分子及其子女，對(duì)他們的另一重限制來(lái)自家庭出身和政治經(jīng)歷,。60年代初,，這套歧視性的政策逐漸制度化，稱為“黨的階級(jí)路線”,。所謂的“階級(jí)路線”,，是指在入學(xué)、出國(guó),、晉升技術(shù)職務(wù),、畢業(yè)分配、工作使用等許多方面,，根據(jù)家庭出身,、政治面目予以不同對(duì)待，優(yōu)先選拔,、使用所謂“根正苗紅”,、政治上可靠的出身于工、農(nóng),、革命干部家庭的子女,；

同時(shí)，限制剝削階級(jí)子弟,、非勞動(dòng)人民子弟接受高等教育和向上流動(dòng),。于是，一個(gè)人的階級(jí)成分或家庭出身，作為“政治標(biāo)準(zhǔn)”的組成部分,，成為影響命運(yùn)的重要因素,。

60年代初，在高校招生工作中貫徹階級(jí)路線成為明確政策,。1962年教育部關(guān)于高等學(xué)校招生的《規(guī)定》,，提出對(duì)考生進(jìn)行政治審查，“有家庭和社會(huì)關(guān)系問(wèn)題的,，主要看本人；

有歷史問(wèn)題的,，主要看今天的表現(xiàn),；

有問(wèn)題要看大小?！盵26]1963年關(guān)于高校招生的《規(guī)定》,，要求正確掌握新生的政治審查標(biāo)準(zhǔn)，“對(duì)于思想發(fā)反動(dòng)而屢教不改的學(xué)生一律不得錄取”,，對(duì)在中學(xué)擔(dān)任社會(huì)工作政治上表現(xiàn)好的優(yōu)秀學(xué)生,，如考試成績(jī)達(dá)到錄取標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)適當(dāng)照顧錄取[27].1965年的高校招生辦法,，提出“在每一分?jǐn)?shù)段里,，首先要挑選政治條件好的學(xué)生。對(duì)政治思想好的應(yīng)屆高中畢業(yè)生中的工農(nóng)和烈士子女及學(xué)生干部……在他們的考試成績(jī)與其他考生相近時(shí),，優(yōu)先錄取,。”[28]隨著貫徹階級(jí)路線,，高等學(xué)校招收的新生,，工農(nóng)家庭出身和本人是工農(nóng)成分的比例不斷上升，1953年為27.9%,，1958年上升為55.28%,，1965年上升為71.2%.[29]

通過(guò)貫徹階級(jí)路線，使干部子弟這一階層的特殊利益以新的形式得以存在,；

而非無(wú)產(chǎn)階級(jí)家庭子女遭到明顯的不公正待遇,，許多人因此而失去學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。家庭出身逐漸成為一種社會(huì)身份,。1966年文革爆發(fā)之后,，以干部子弟為主的“紅衛(wèi)兵”直接以封建“血統(tǒng)論”作為自己的組織理論，與“階級(jí)路線”是一脈相承的,。70年代高校免試招收“工農(nóng)兵學(xué)員”的制度,，由于強(qiáng)調(diào)政治表現(xiàn)，家庭出身不好的人難以被推薦上學(xué)。據(jù)1971年5月,，對(duì)清華大學(xué),、北京大學(xué)等7所大學(xué)當(dāng)年招收的8966名工農(nóng)兵學(xué)員的統(tǒng)計(jì)，出身工人,、貧下中農(nóng),、革命干部和其他勞動(dòng)人民家庭的占99.80%，出身剝削階級(jí)家庭的占0.2%,；

其中黨員占46.2%,，團(tuán)員38.1%，非黨員15.7%.[30]免試推薦的辦法,，在實(shí)踐中完全失去了公平和公正性,，上大學(xué)逐漸成為后門(mén)和關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)，以及各種黑暗交易的結(jié)果,。1977年之后,，隨著新的政治路線的確立，具有濃重封建意味的“階級(jí)路線”政策被擯棄,。

（3）“接班人”教育

60年代初,，培養(yǎng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命事業(yè)接班人成為學(xué)校教育的重要目標(biāo)。除了反修防修,、防止和平演變的政治教育外,，參加體力勞動(dòng)被視為是培養(yǎng)接班人的重大措施，并被逐漸制度化,。1958年的《指示》要求“在一切學(xué)校中,，必須把生產(chǎn)勞動(dòng)列為正式課程”，普遍開(kāi)展勤工儉學(xué)活動(dòng),。1961年頒發(fā)的《高教六十條》對(duì)教師,、學(xué)生參加生產(chǎn)勞動(dòng)作出具體規(guī)定，“主要是參加校內(nèi)外的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其它體力勞動(dòng)”,。1964年8月,，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《高等學(xué)校畢業(yè)生勞動(dòng)實(shí)習(xí)試行條例》,，規(guī)定凡屬高等學(xué)校畢業(yè)生和回國(guó)留學(xué)生,，在分配工作后，都應(yīng)該參加為期一年的勞動(dòng)實(shí)習(xí),。1964年10月召開(kāi)的高校理工科教學(xué)工作會(huì)議,，提出的教改措施包括：把階級(jí)斗爭(zhēng)鍛煉作為一門(mén)主課，將參加“四清”和軍訓(xùn)正式列入教學(xué)計(jì)劃,；

五年中,，學(xué)生應(yīng)有一二次比較集中的時(shí)間（約20周左右）參加工農(nóng)業(yè)勞動(dòng),。

60年代初，并且進(jìn)行了從大學(xué)畢業(yè)生中定向選拔,、培養(yǎng)接班人的嘗試,。1963年高校畢業(yè)分配中，在部分重點(diǎn)學(xué)校的理,、工,、農(nóng)、醫(yī)各科和浙江大學(xué),，對(duì)少數(shù)特別優(yōu)秀的畢業(yè)生采取提前選拔,、單獨(dú)分配,，予以重點(diǎn)培養(yǎng),。1964年,，高等教育部發(fā)出通知，每年從應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生中選拔60名工農(nóng)家庭出身,、政治思想好,、歷史清楚,、學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)良,、身體健康而有培養(yǎng)前途的優(yōu)秀黨員，進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)提高,。先集中到高級(jí)黨校進(jìn)行短期訓(xùn)練,，再由思想好、作風(fēng)好,、能力強(qiáng)的老干部帶領(lǐng),，分配到基層工作和鍛煉。[31]兩年共選拔了96名“特別優(yōu)秀的畢業(yè)生”,。這一政策只實(shí)行了兩年,，1965年停止試行。

4,、精英主義與大眾主義的沖突

以大量培養(yǎng)各類專門(mén)人才,，迅速實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化為目標(biāo)，新中國(guó)在50年代初期進(jìn)入了制度化,、正規(guī)化建設(shè)的新階段,。這與進(jìn)城之初面向工農(nóng)大眾和以普及為主的教育方針是相沖突的。涉及教育的重心在高教還是基礎(chǔ)教育,、城市還是農(nóng)村,，中央集權(quán)還是地方分權(quán)，實(shí)行尖子教育還是大眾教育,，重點(diǎn)學(xué)校制度,，等等,。

作為學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的成果，1951年10月政務(wù)院頒布新學(xué)制,，為新中國(guó)唯一正式頒布的學(xué)制,。1951年學(xué)制最重要的變動(dòng)，一是小學(xué)實(shí)行五年一貫制,，不再分初,、高兩級(jí)，認(rèn)為原先小學(xué)六年學(xué)制并分為初高兩級(jí),，“使廣大勞動(dòng)人民子弟難以享受完全的初等教育”,。另外，破天荒地將工農(nóng)速成學(xué)校,、業(yè)余學(xué)校,、識(shí)字學(xué)校、各類政治學(xué)校和政治訓(xùn)練班等正式納入學(xué)校系統(tǒng),，從而形成工農(nóng)速成教育,、成人業(yè)余教育和正規(guī)教育三足鼎立的格局，延續(xù)了解放區(qū)的教育方針和教育價(jià)值,。由于在全國(guó)實(shí)行小學(xué)五年一貫制完全不具備相應(yīng)的條件,，一年后即停止推行，仍沿用小學(xué)6年,、分初高兩級(jí),。1955年，工農(nóng)速成中學(xué)停止招生,。教育部,、高教部通知今后不再舉辦工農(nóng)速成中學(xué)。[32]隨著向蘇聯(lián)學(xué)習(xí),，教育的正規(guī)化建設(shè)和對(duì)教育質(zhì)量的重視,，使得在平等與效率的天平上，重心逐漸移向了后者,。

（1）高教管理權(quán)的分合,、收放

不同時(shí)期，教育政策和重心在高等教育還是基礎(chǔ)教育,，以中央為主,，還是地方為主，面向城市還是面向農(nóng)村的變化,，導(dǎo)致中央教育部與高等教育部幾度分合,，教育管理權(quán)幾次收放。

1952年11月,，在院系調(diào)整的高潮,，中央人民政府決定設(shè)高等教育部,，這是高教部與教育部第一次分設(shè)。1958年,，在強(qiáng)調(diào)中央和地方兩個(gè)積極性,、下放教育權(quán)力、多種形式辦學(xué)的新的指導(dǎo)思想下,，高等教育部與教育部合并,。4月，中共中央發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問(wèn)題的意見(jiàn)》,，改變以條條為主的管理體制,，下放教育事業(yè)管理權(quán)力，中小學(xué),、職業(yè)中學(xué),、中專等交由省、市,、自治區(qū)管理,。并且下放高等學(xué)校和中專學(xué)校的管理權(quán)，原中央部委領(lǐng)導(dǎo)的229所高校中的187所和大部分中專下放歸地方管理,。在“大躍進(jìn)”結(jié)束之后，作為整頓秩序的一部分,，1963年中央將下放的高等學(xué)校管理權(quán)重新回收,，決定對(duì)高校實(shí)行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省,、市,、自治區(qū)兩級(jí)管理的制度”。同時(shí),，高等教育部和教育部再次分設(shè),。周恩來(lái)指出，教育部工作不能“大大,、小小”,，即重視大學(xué)，輕視普通教育,。合并的原因是兩部合一,，必然要擠了普教，所以還是要分開(kāi),。1966年7月,，兩部又重新合為教育部,。

文革期間，新的教育路線一反以培養(yǎng)專家的高等教育為重的方針,，重視農(nóng)村教育,、基礎(chǔ)教育的方針重新占據(jù)主導(dǎo)地位。它伴隨著又一輪全面下放教育管理權(quán),?；A(chǔ)教育的管理權(quán)下放到了最基層。中小學(xué)下放至農(nóng)村的公社或大隊(duì)一級(jí),，城市的中小學(xué)則下放到區(qū)或街道,，許多城鎮(zhèn)的中小學(xué)則由工廠接辦,。1969年10月，中共中央發(fā)出《關(guān)于高等學(xué)校下放問(wèn)題的通知》,，對(duì)高校管理實(shí)行以“塊塊為主”（地方為主）,，絕大多數(shù)院校由地方領(lǐng)導(dǎo)，比1958年曾實(shí)行過(guò)的更為徹底,。同時(shí)進(jìn)行大規(guī)模的院校調(diào)整,，原則是工科院校一般予以保留；

農(nóng)科,、醫(yī)科,、師范院校多數(shù)予以保留，少數(shù)改為中?；蚝喜?；

綜合性大學(xué)一般先保留下來(lái)；

政法,、財(cái)經(jīng),、民族院校擬多撤銷一些[33].文革期間，通過(guò)撤消,、合并,、搬遷、分散等方法共減少了106所高等學(xué)校,。文革結(jié)束后,，恢復(fù)60年代初的管理體制,，高等教育和基礎(chǔ)教育的管理權(quán)重新回歸中央。

（2）兩種學(xué)校制度

在學(xué)校制度上,，出現(xiàn)了兩種不同的思路和實(shí)踐,。體現(xiàn)工業(yè)化、正規(guī)化,、制度化的精英主義教育價(jià)值,，教育的重心在高等教育和城市，通過(guò)實(shí)行中小學(xué)重點(diǎn)學(xué)校制度,，實(shí)行面向少數(shù)人的“尖子教育”,，將基礎(chǔ)教育納入升學(xué)教育的軌道。體現(xiàn)大眾教育的價(jià)值,，則重在普及基礎(chǔ)教育,，尤其是通過(guò)多種形式辦學(xué)發(fā)展農(nóng)村教育。

1953年,，教育部建立重點(diǎn)中學(xué)制度,，是來(lái)自毛澤東的指示。首批確定194所重點(diǎn)中學(xué),，占全國(guó)中學(xué)的4.4%.重點(diǎn)中學(xué)的主要功能是為高等學(xué)校輸送合格新生,，以與高等教育的需要配套。在60年代初教育調(diào)整,、整頓的過(guò)程中,，又一次強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)，要求各地選定一批重點(diǎn)中小學(xué),，與高一級(jí)學(xué)校形成“小寶塔”,，并集中精力先辦好一批“拔尖”學(xué)校。1963年,，全國(guó)27個(gè)省,、市,、自治區(qū)確定的重點(diǎn)中學(xué)共487所,，占公辦中學(xué)的3.1%.[34]這一政策有違教育公平的價(jià)值，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出很大的負(fù)面作用,。由于重點(diǎn)學(xué)校絕大多數(shù)設(shè)在城市,、城鎮(zhèn)，從而更為有利于城鎮(zhèn)學(xué)生的升學(xué),。據(jù)1963年對(duì)北京,、吉林、江西等9省,、市,、自治區(qū)共135所重點(diǎn)學(xué)校的布局,，城市有84所，占62%,；

縣鎮(zhèn)43所,，占32%；

農(nóng)村8所,，占6%,；

有7個(gè)省、自治區(qū)沒(méi)有選定農(nóng)村中學(xué),。[35]對(duì)重點(diǎn)學(xué)校在經(jīng)費(fèi),、師資、設(shè)備等各方面實(shí)行優(yōu)惠,，人為地加劇了基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校差距,，追求升學(xué)率的競(jìng)爭(zhēng)惡化了整個(gè)基礎(chǔ)教育的氛圍，影響了學(xué)生的身心健康,。它成為釀成80,、90年代嚴(yán)重的“應(yīng)試教育”的制度原因。

毛澤東同時(shí)主張采取多種形式,、多種渠道大辦教育,，包括發(fā)展民辦教育、半工半讀,、半農(nóng)半讀,、農(nóng)業(yè)中學(xué)、簡(jiǎn)易小學(xué)等各類學(xué)校,，加速普及和發(fā)展教育,。1958年之后，在農(nóng)村大力推廣農(nóng)業(yè)中學(xué)和耕讀小學(xué),。在農(nóng)村和牧區(qū),，大量發(fā)展辦學(xué)形式靈活多樣的簡(jiǎn)易小學(xué)、工讀小學(xué),、耕讀小學(xué),，到1965年，全國(guó)已有半工半讀,、半耕半讀的小學(xué)84.9萬(wàn)所,，在校生占全國(guó)小學(xué)在校生的21.7%.[36]與此同時(shí)，劉少奇提倡的“兩種勞動(dòng)制度和教育制度”的試驗(yàn)也在很大范圍內(nèi)進(jìn)行,，在全日制學(xué)校之外,，發(fā)展半工半讀、部分時(shí)間學(xué)習(xí)的學(xué)校。1964年,，教育部提出進(jìn)一步貫徹“兩條腿走路”的方針,，逐步實(shí)行兩種教育制度，城市一般不再發(fā)展全日制普通中學(xué),。

文革期間,，上述兩個(gè)方向的改革均被否定。重點(diǎn)學(xué)校制度被認(rèn)為是面向少數(shù)特權(quán)階層,、培養(yǎng)精神貴族的教育制度而取消,。城市的半工半讀教育也被否定、取消,，認(rèn)為是劉少奇提倡的“資產(chǎn)階級(jí)雙軌制”,，限制了勞動(dòng)人民子弟接受更高一級(jí)教育的權(quán)利。農(nóng)村的耕讀小學(xué),、農(nóng)業(yè)中學(xué)等很有希望的實(shí)踐,，由于不斷加碼的政治化要求、對(duì)生產(chǎn)勞動(dòng)不恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)調(diào),，使之迷失了發(fā)展方向,；

對(duì)它的另一重責(zé)難則來(lái)自“教育質(zhì)量差”這樣的精英主義評(píng)價(jià)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))它們最終在文革中被取消,。因而,，文革時(shí)期取消了各種職業(yè)技術(shù)性質(zhì)的教育而單純發(fā)展普通教育，從而使70年代我國(guó)農(nóng)村普通高中的發(fā)展達(dá)到極高的水平,。

1969年之后,，全國(guó)普遍實(shí)行小學(xué)5年、中學(xué)4年的新學(xué)制,，從而使中小學(xué)教育由原先的12年減為9年,。在1970年大學(xué)恢復(fù)招生后，本科學(xué)習(xí)年限改為3年,，少數(shù)學(xué)校為4年,。因而，文革時(shí)期實(shí)行的是小學(xué)五年,、中學(xué)四年,、大學(xué)三年的“5-4-3”學(xué)制。中小學(xué)廢止了升學(xué)考試,，普遍實(shí)行就近入學(xué),。在教學(xué)過(guò)程中也基本取消了考試、考核,，并且廢除了留級(jí)制度。但毛澤東的教育理想，既不是“雙軌制”也不是單一的普通高中,，而是一種新型教育,。1958年的《指示》中即提出“今后的方向，是學(xué)校辦工廠和農(nóng)場(chǎng),，工廠和農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)校,。”江西興辦的“共產(chǎn)主義勞動(dòng)大學(xué)”受到毛澤東的高度贊揚(yáng),。在文革中,，這一模式發(fā)展為“七二一大學(xué)”、“五七道路”,，是一種取消社會(huì)分工,、亦工亦農(nóng)、亦文亦武,、村社式和半軍事化的教育烏托邦,。

（3）大躍進(jìn)和運(yùn)動(dòng)式發(fā)展

與經(jīng)濟(jì)上的趕超戰(zhàn)略相一致，1958年之后,，依靠高指標(biāo),、政治動(dòng)員和群眾運(yùn)動(dòng)的方式發(fā)展教育漸成為主流，中國(guó)教育數(shù)次經(jīng)歷這種由于體制性原因和“運(yùn)動(dòng)式”發(fā)展方式造成的震蕩,。

1958年《中共中央,、國(guó)務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》，提出全國(guó)在三五年內(nèi)基本掃除文盲,、普及小學(xué)教育,、農(nóng)村社社有中學(xué)、大多數(shù)兒童能入托兒所和幼兒園的高目標(biāo),。從1956年起,，教育發(fā)展進(jìn)入“躍進(jìn)”狀態(tài)，高等學(xué)校的招生猛增一倍,，達(dá)18.5萬(wàn)人,。此后，經(jīng)1959年的廬山會(huì)議和反對(duì)“右傾機(jī)會(huì)主義”,，全國(guó)普通高等學(xué)校規(guī)模由1957年的227所,、在校生44.1萬(wàn)人，猛增至1960年的1289所,、在校生96.2萬(wàn)人,。普通中學(xué)的規(guī)模，從1956年的中學(xué)數(shù)6715所,、中學(xué)生總數(shù)516萬(wàn),，增至1958年的28931所、中學(xué)生總數(shù)852萬(wàn)。小學(xué)生總數(shù)從1957年的6428.3萬(wàn)人,，增加為1960年的9379.1萬(wàn)人,。在60年代初的調(diào)整、整頓中,，教育規(guī)模大幅度削減,，學(xué)校大量精簡(jiǎn)教工和學(xué)生。1962年,，高校招生回落到1955年的水平,。1961年至1963年，高等學(xué)校學(xué)生減少22%,，高中學(xué)生減少16%,，全日制初中學(xué)生減少18%.[37]

文革期間，又一次提出了普及教育的高指標(biāo),。1971年,，《全國(guó)教育工作會(huì)議記要》提出爭(zhēng)取在第四個(gè)五年計(jì)劃期間，在農(nóng)村普及小學(xué)五年教育,，有條件的地區(qū)普及七年教育,。1974年，提出大力普及農(nóng)村小學(xué)五年教育,、農(nóng)村有條件的地區(qū)普及七年教育,、逐步在大中城市普及十年教育。不少地方提出“小學(xué)不出村,，初中不出隊(duì),，高中不出社”的口號(hào)，與1958年“大躍進(jìn)”時(shí)的目標(biāo)很相似,。

因而,，70年代初在高等教育一蹶不振之時(shí)，中小學(xué)教育卻得到了大發(fā)展,。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字看,，1976年全國(guó)小學(xué)生數(shù)比1965年增加了29.1%；

普通中學(xué)的發(fā)展更為迅速,，1976年中學(xué)學(xué)生總數(shù)達(dá)5836.58萬(wàn)人,，比1965年增加6.25倍，其中高中生1483.64萬(wàn)人,，增加了11.3倍,；

初中生4352.94萬(wàn)人，增加5.4倍,。教育重心下降,，面向農(nóng)村的發(fā)展是實(shí)質(zhì)性的：初中生中農(nóng)村學(xué)生的比例,，從1965年的33.7%提高為1976年的75.2%；

高中生中農(nóng)村學(xué)生的比例,，從1965年的9.0%,，提高為1976年的62.3%,，[38]是十分驚人的,。作為一個(gè)比較，它大致與1997年的水平相近（初中生中農(nóng)村的比例83.01%,，高中生為62.96%）,。

文革期間中小學(xué)教育的發(fā)展無(wú)疑是以降低質(zhì)量為代價(jià)的；

但是,，如果不是以“升學(xué)教育”的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià),，那么應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種低重心,、實(shí)用型的教育畢竟在更大程度上滿足了農(nóng)村學(xué)生基本的學(xué)習(xí)需求,，正如當(dāng)時(shí)農(nóng)村實(shí)行的合作醫(yī)療制度一樣，它固然是低水平的,，但切合實(shí)用,，首先解決了“有無(wú)”的問(wèn)題。文革結(jié)束后,，伴隨對(duì)文革政治上的全面否定,，教育的重心重新回到城市、重點(diǎn)學(xué)校和高等教育,。各地大規(guī)模調(diào)整學(xué)校布局,，壓縮普通高中，大力發(fā)展中等職業(yè)教育,。與普通中學(xué)最多的1977年比,，1981年全國(guó)普通高中學(xué)生減少1085.03萬(wàn)人，減幅60.3%,，初中生減少835.32萬(wàn)人,，減幅16.8%，同時(shí),，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育,。這種縮減和調(diào)整一直持續(xù)到80年代中期。在這一過(guò)程中,，農(nóng)村學(xué)生的教育機(jī)會(huì)受到最大的傷害,。1985年與1977年相比，農(nóng)村小學(xué)畢業(yè)生的初中升學(xué)率下降了25個(gè)百分點(diǎn),，從90.8%降為65.0%,，而同期城市學(xué)生的初中升學(xué)率僅下降了3個(gè)百分點(diǎn),。

在中國(guó)這樣經(jīng)濟(jì)、文化落后,、農(nóng)民占大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家,，教育發(fā)展的重心究竟應(yīng)當(dāng)是在城市還是農(nóng)村，是高等教育還是基礎(chǔ)教育,？教育究竟應(yīng)當(dāng)首先滿足大多數(shù)人的基本需求,，提高國(guó)民的基本素質(zhì)，還是培養(yǎng)少數(shù)專家,？教育究竟應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格競(jìng)爭(zhēng)淘汰,、旨在選拔少數(shù)“尖子”的“升學(xué)教育”，還是能夠適合大多數(shù)人的實(shí)際需要,、改善生活質(zhì)量的“生活教育”,？這一教育發(fā)展的矛盾和沖突從清末新教育發(fā)展之初即已存在，一直繼續(xù)至今,。因而,，文革時(shí)期有別于1949年之后大多數(shù)時(shí)期的另一種教育實(shí)踐，在文化價(jià)值和發(fā)展模式的選擇上,，具有特殊的認(rèn)識(shí)意義,，不是貼政治標(biāo)簽的簡(jiǎn)單方式可以應(yīng)對(duì)的。

1976年之后,，國(guó)家確定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新的發(fā)展路線,。1983年，鄧小平題詞“教育要面向現(xiàn)代化,，面向世界,，面向未來(lái)”，提出了教育現(xiàn)代化的任務(wù),，隨后提出了新的教育方針“教育必須為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù),，社會(huì)主義建設(shè)必須依靠教育?！彪S著恢復(fù)高考制度,、恢復(fù)重點(diǎn)學(xué)校制度、重新頒發(fā)60年代初制定的學(xué)校管理?xiàng)l例,，等等,，教育的恢復(fù)和重建基本上是重新回到50年代。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》啟動(dòng)了教育領(lǐng)域具有實(shí)質(zhì)性的變革,。近20年來(lái)教育制度,、教育政策的變化，可以從政治文化的演變,，從計(jì)劃體制到市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)變,，教育市場(chǎng)化,、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，體制外教育的發(fā)展,，教育自身價(jià)值,、品質(zhì)的變化等幾個(gè)主要維度去考察。

1,、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制：受挫的政治體制改革

現(xiàn)代教育的重要價(jià)值,，在政治與學(xué)術(shù)的關(guān)系上，是恰當(dāng)?shù)貏澐终螜?quán)力,、行政權(quán)力和學(xué)術(shù),，建立學(xué)術(shù)本位的價(jià)值和學(xué)術(shù)內(nèi)行的管理,。這意味著改變教育的意識(shí)形態(tài)化,、行政化、官本位的價(jià)值,，恢復(fù)教育的公共性,、全民性，以及在社會(huì)生活中的主體性,。80年代中期在高等學(xué)校實(shí)行的擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán),、實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試點(diǎn)，啟動(dòng)了這一變革,。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出高校領(lǐng)導(dǎo)體制改革的目標(biāo)模式：“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的、人數(shù)不多的,、有威信的校務(wù)委員會(huì),，作為審議機(jī)構(gòu)?！盵39]從1984年起,，北京師范大學(xué)等15所院校即已開(kāi)始進(jìn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試點(diǎn)。至1989年初,，全國(guó)已有100多所高等學(xué)校實(shí)行了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,。深圳大學(xué)在制度創(chuàng)新、體制改革方面積極探索,，提供了有益的經(jīng)驗(yàn)：學(xué)校實(shí)行“校長(zhǎng)治校,，黨委治黨，教授治學(xué)”的領(lǐng)導(dǎo)體制,，要求“基層黨務(wù)干部兼職化”,，從黨委書(shū)記到支部書(shū)記，均實(shí)行兼職,，黨委只設(shè)黨辦一個(gè)部門(mén),；

黨組織活動(dòng)盡量不占用工作時(shí)間,，不準(zhǔn)影響日常工作。

1989年春夏之交的政治事件中斷了社會(huì)變革的進(jìn)程,。1989年7月,，國(guó)家教委指示，“不再擴(kuò)大校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的試點(diǎn)范圍,?！盵40]此后，這一改革名存實(shí)亡,。1998年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)高等教育法》,，用立法的方式規(guī)定“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,，宣告高校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)驗(yàn)的終結(jié),。

90年代初，采取對(duì)大學(xué)生實(shí)行軍訓(xùn),、減少高校招生,、調(diào)整留學(xué)生派遣方針、開(kāi)展反和平演變教育等收縮政策,。北京大學(xué),、復(fù)旦大學(xué)1990級(jí)新生到軍隊(duì)院校軍訓(xùn)一年。1989年,，普通高校研究生招生比上年減少10.8%,，本專科招生減少19.4%.,，[41]且文科研究生不從應(yīng)屆生中招收,，工、農(nóng),、醫(yī)科研究生從應(yīng)屆生中招收的比例不超過(guò)40%.從1989年至1991年,，研究生和本專科招生數(shù)連續(xù)三年低于1988年,。

90年代中期之后,，伴隨社會(huì)生活的世俗化，強(qiáng)硬的政治控制逐漸軟化,。但由于政治體制改革停滯,，導(dǎo)致社會(huì)生活中官本位的彌漫和回潮，由于主要的資源和管理權(quán)仍控制在主管部門(mén),，教育管理,、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中行政化、長(zhǎng)官意志的弊病愈演愈烈,。2000年,，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)北京大學(xué),、清華大學(xué)等10余所大學(xué)升格為副部級(jí)，是一個(gè)標(biāo)志性事件,。在80年代的改革中,，為了淡化高校的行政色彩，將所有高校一律定為局級(jí),。副部級(jí)大學(xué)的出現(xiàn),，伴隨著下派黨政干部出任高校領(lǐng)導(dǎo)的熱潮。這同時(shí)呼應(yīng)著大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)成為“教育家,、政治家”這樣的要求,，從而在整體上改變了80年代由學(xué)術(shù)權(quán)威出任大學(xué)校長(zhǎng)的選擇。各地也紛紛向高校派出黨政干部,，很大程度上滿足的是安置干部,、提職提級(jí)的需要。

90年代以來(lái),，打破部門(mén)辦學(xué)體制,，多數(shù)部委高校下放地方。但在高校成為“面向市場(chǎng)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”,、擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)方面并無(wú)實(shí)質(zhì)性改變，高校的“自主性”并未增加,。教育部直屬的高校增加至71所后,，一些高校設(shè)立駐京辦事處以降低管理成本。下放到地方的高等學(xué)校只是更換了一個(gè)行政主管,。2002年教育部準(zhǔn)予5所大學(xué)可自行設(shè)立本科專業(yè),，2003年準(zhǔn)予幾十所高校有5%比例的自主招生權(quán)，可視為擴(kuò)大高校自主權(quán)方面的小小進(jìn)展,。

作為學(xué)校行為,，2000年?yáng)|北師大在學(xué)院一級(jí)實(shí)行教授會(huì)決策基礎(chǔ)上的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制改革。北京大學(xué)2003年人事改革的方案,，提出在各院系建立“教授會(huì)”,，賦予教授會(huì)“對(duì)聘任教師和教師職務(wù)晉升進(jìn)行民主評(píng)議”的功能。此外,，圍繞武漢大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整,，新任黨委書(shū)記顧海良提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé),，教授治教”的思路,，[42]高校領(lǐng)導(dǎo)體制和黨政關(guān)系問(wèn)題被重新提出。

2,、下放教育管理權(quán)

在中央-地方關(guān)系的層面上,，是國(guó)家集權(quán)還是地方分權(quán),，幾十年來(lái)，教育管理權(quán)幾收幾放,，不斷反復(fù),。從80年代開(kāi)始，與市場(chǎng)化進(jìn)程相適應(yīng),，國(guó)家教育管理權(quán)的下放和調(diào)整,，90年代以來(lái)，以地方為主的新格局逐漸形成,。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確定了基礎(chǔ)教育“由地方負(fù)責(zé),、分級(jí)管理的原則”?！读x務(wù)教育法》也確定了農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任以縣,、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為主，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)主要由縣,、鄉(xiāng)兩級(jí)政府籌措,。基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限由此下放給地方,。

90年代高等學(xué)校宏觀管理體制的改革,，按照“共建、調(diào)整,、合作,、合并”的八字方針，下放,、調(diào)整和合并高校,。由于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，拆了中央部門(mén)的“廟”,，從而成為對(duì)中央部門(mén)辦學(xué)體制的真正革除,。1998年，原機(jī)械工業(yè)部,、煤炭工業(yè)部,、冶金工業(yè)部等9個(gè)部門(mén)撤部改局，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))拓展體制外的教育空間,，從而使教育成為全社會(huì)共同參與的事業(yè),，實(shí)現(xiàn)教育的多元化和多樣化。

80年代以來(lái),，消失已久的民辦和私立教育重新出現(xiàn),。1987年，《中華人民共和國(guó)憲法》確立了“社會(huì)力量辦學(xué)”的合法地位。1992年鄧小平“南巡講話”后,，民辦教育獲得發(fā)展,，體制外的教育空間逐漸得以恢復(fù)。

然而,，國(guó)家的民辦教育政策一直是防守型的,。1993年8月，國(guó)家教委發(fā)布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》,，對(duì)民辦教育提出“積極鼓勵(lì),、大力支持、正確引導(dǎo),、加強(qiáng)管理”的16字方針,，重心實(shí)際在“引導(dǎo)”、“管理”,。1997年8月,，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的修改討論終于頒布?！稐l例》肯定“社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”,；

強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持不以營(yíng)利為目的,，嚴(yán)格教育機(jī)構(gòu)審批,，實(shí)行辦學(xué)許可證制度，“嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)”等,，其實(shí)際重心仍是在控制,、管理。

因而,，我國(guó)的民辦教育雖然獲得一定發(fā)展，但總體而言,，仍然十分薄弱,。至1998年底，全國(guó)民辦小學(xué)在校生72.8萬(wàn)人,，僅占小學(xué)生總數(shù)的0.52%,；

民辦中學(xué)在校生76.9萬(wàn)人，占中學(xué)生總數(shù)的1.22%.遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到1949年的水平,，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界各國(guó),。目前的1200多所民辦高校，沒(méi)有一所真正意義上的大學(xué)——多科性,、綜合性,，能夠授予本科或研究生學(xué)位的大學(xué)。相當(dāng)多的民辦大學(xué)其實(shí)只是高考輔導(dǎo)班和補(bǔ)習(xí)班。本科以上學(xué)歷教育基本不對(duì)社會(huì)力量和海外開(kāi)放,，民辦學(xué)校在招生,、學(xué)生學(xué)歷資格等許多方面不能享受“國(guó)民待遇”，難以與公立學(xué)校進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng),。

民辦教育之所以步履維艱,，因?yàn)樵诶碚撋嫌幸恍╇y以突破的“禁區(qū)”。如對(duì)教育功能,、教育主權(quán)的認(rèn)識(shí),，以及對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)是否能夠“營(yíng)利”的認(rèn)識(shí)。經(jīng)長(zhǎng)期討論修改,，2002年12月,，九屆人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，在后一問(wèn)題上有所突破,，規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本,、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào),?！钡谥贫ㄖ械摹睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，在諸多規(guī)定上以限制,、管理為主,，引發(fā)了更多的憂慮，許多民辦教育人士認(rèn)為其有違《促進(jìn)法》的立法精神,，將會(huì)事實(shí)上成為束縛,、傷害民辦教育發(fā)展的利劍。

導(dǎo)致民辦教育的發(fā)展環(huán)境惡化的另外一些政策,，是公立中小學(xué)大量舉辦所謂“民辦公助”,、“公辦民營(yíng)”之類的“轉(zhuǎn)制學(xué)校”,，實(shí)為非公非民的“假民辦”,。一些公辦高校則舉辦按照民營(yíng)機(jī)制運(yùn)行、降低錄取分?jǐn)?shù),、實(shí)行高收費(fèi)的“二級(jí)學(xué)院”（即獨(dú)立學(xué)院）,。此類學(xué)校同時(shí)享受兩種體制的好處，造成與民辦學(xué)校極大的不公平競(jìng)爭(zhēng),。2003年5月,，教育部出臺(tái)規(guī)范和發(fā)展高等學(xué)校“獨(dú)立學(xué)院”的政策,，確定了大力發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的政策,，從而加劇了民辦學(xué)校的生存危機(jī),。此類教育政策中暗含著一種“公辦學(xué)校通吃”的思維，即通過(guò)“三管齊下”——公立高校擴(kuò)大招生,，大量舉辦獨(dú)立學(xué)院,，“收編”水平好的民辦學(xué)校、將其納入公辦教育模式——大幅度地占據(jù)教育市場(chǎng)份額,，形成公立學(xué)校獨(dú)大,、民辦學(xué)校難以發(fā)展的局面。

另外一類民辦學(xué)?！鞘兄械拇蚬ぷ拥軐W(xué)校的命運(yùn),，突出反映了教育政策的盲點(diǎn)和價(jià)值偏差。在城市化的過(guò)程中,，數(shù)量巨大的流動(dòng)人口教育是在主管部門(mén)視野之外的,。而以公立學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)“規(guī)范”打工子弟學(xué)校，使其淪為“非法”的“黑?！睂⑵淙【喌墓芾硇袨?，不僅侵犯了兒童的受教育權(quán)利，其“貴族化”和“城市中心”的嘴臉也暴露無(wú)遺,。2003年9月國(guó)務(wù)院召開(kāi)的農(nóng)村教育工作會(huì)議,，對(duì)此做出了新的裁定：按流入地為主的原則解決流動(dòng)人口子女的受教育問(wèn)題。

7,、教育市場(chǎng)化,、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展

在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)發(fā)展中，教育界關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)化,、市場(chǎng)化的討論熱烈,。目前較具共識(shí)的認(rèn)識(shí)，非義務(wù)教育階段的高等教育可以引入市場(chǎng)機(jī)制改變傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式,，其特征包括增加非國(guó)家的（市場(chǎng),、個(gè)人或家庭）對(duì)高等教育的投資，強(qiáng)化高等教育與工商業(yè)界和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的聯(lián)系,，加強(qiáng)私立,、民營(yíng)高等教育機(jī)構(gòu)扮演的角色，較多地采取市場(chǎng)管理原則,，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和提高教育效益，更積極地回應(yīng)經(jīng)濟(jì)體系和市場(chǎng)的需求等,。[46]

就國(guó)內(nèi)的實(shí)際發(fā)展而言,，市場(chǎng)化的表現(xiàn)主要為高校實(shí)行收費(fèi)，教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源更為多樣化,；

學(xué)校舉辦公司,、企業(yè)等商業(yè)活動(dòng)；

學(xué)校通過(guò)“轉(zhuǎn)制”來(lái)擴(kuò)大教育資源，提高經(jīng)濟(jì)效益,。在這一過(guò)程中,，學(xué)校逐漸建立與政府、社會(huì)和學(xué)生新的關(guān)系,，教育市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn),，教育服務(wù)、教育消費(fèi)概念已經(jīng)形成,。與此同時(shí),，出現(xiàn)各種不規(guī)范尋租行為，學(xué)校的功能,、屬性,、面貌發(fā)生很大的變異。

由于采取多種渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的政策,，教育經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成已經(jīng)多樣化,。來(lái)自社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，社會(huì)捐,、集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi),，學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其它收入的非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)收入,，1996年占全國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)的26.11%,，2000年已占33.42%.[47]但其中有很大部分是來(lái)自義務(wù)教育、基礎(chǔ)教育系統(tǒng),。例如,，1996年農(nóng)村集資辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)達(dá)111.72億元，占當(dāng)年社會(huì)捐,、集資辦學(xué)的總經(jīng)費(fèi)的59.3%,，2000年這一比例下降為23.1%.各級(jí)學(xué)校學(xué)、雜費(fèi)的收入,，1996年占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總收入的11.5%,，2000年，這一比例上升為15.5%.[48]

在非義務(wù)教育階段,，從90年代后期始,，高中和大學(xué)實(shí)行收費(fèi)。從建國(guó)初期到80年代初,，我國(guó)實(shí)行的是“免費(fèi)上大學(xué)”加“人民助學(xué)金”的資助政策,。大學(xué)學(xué)費(fèi)由國(guó)家全包，學(xué)校并以獎(jiǎng)學(xué)金,、助學(xué)金的形式補(bǔ)貼大學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活開(kāi)支,，并免費(fèi)提供醫(yī)療和住宿,。1983年，國(guó)務(wù)院通知“改革人民助學(xué)金”資助辦法,，設(shè)立“人民獎(jiǎng)學(xué)金”,，標(biāo)志著變革的開(kāi)始。1989年3月,，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家教委《關(guān)于高等學(xué)校畢業(yè)分配制度的

報(bào)告

報(bào)告

理工科專業(yè)一般高校4600元，重點(diǎn)院校為5500元,；

外語(yǔ),、醫(yī)科類專業(yè)一般高校為5000元，重點(diǎn)院校為6000元,，如果加上其余的各種費(fèi)用和生活費(fèi),，學(xué)生實(shí)際支出的費(fèi)用要高得多。大約相當(dāng)于一個(gè)城市職工一年的收入或兩個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力一年的收入,。由此,，導(dǎo)致大學(xué)出現(xiàn)約占學(xué)生總數(shù)20%左右的“貧困生”階層，每年都有家長(zhǎng)因繳不起學(xué)費(fèi)而自殺的悲劇發(fā)生,。雖然國(guó)家有“獎(jiǎng),、貸、勤,、減,、補(bǔ)”等五種方式幫助貧困生，但作為主體的國(guó)家助學(xué)貸款因種種原因難以大面積推進(jìn),。

在舉國(guó)經(jīng)商的氣氛中,，為彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足，90年代掀起大辦校辦企業(yè)的熱潮,，以1994年北京大學(xué)推倒南墻,、破墻開(kāi)店為標(biāo)志。至2000年年底,，全國(guó)近400所高校共有科技企業(yè)近2100家,，高校科技企業(yè)資產(chǎn)總額577.41億元,，負(fù)債276.34億元,，凈資產(chǎn)301.07億元；

全年實(shí)現(xiàn)銷售收入368.12億元,，利潤(rùn)35.43億元,，上交稅金18.79億元，上交學(xué)校8.46億元,，[49]2000年北京大學(xué)科技產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值120億元人民幣,，居全國(guó)高校之首；

清華大學(xué)的凈利潤(rùn)3.00億元,，排在首位,。越來(lái)越多的高校科技企業(yè)走上了上市融資的發(fā)展道路,。截止到2001年年底,，全國(guó)高校已有控股或參股的上市公司33家，其中在上海,、深圳兩地上市的公司29家,，總市值約占深、滬兩市市值總額的3％左右,。

這一經(jīng)濟(jì)成就背后的事實(shí)是北大方正,、清華同方那樣的企業(yè)屈指可數(shù)，多數(shù)校辦企業(yè)都是不賺錢的,，高校深感風(fēng)險(xiǎn)巨大,，無(wú)利可圖。由于企業(yè)運(yùn)作不規(guī)范,，校企不分,、產(chǎn)權(quán)不明晰，造成校企“小的虧了,，大的跑了”的騎虎難下之勢(shì),。尤其是企業(yè)文化與校園文化的沖突，營(yíng)利創(chuàng)收成為大學(xué)實(shí)際的興奮點(diǎn)和工作重心,，商業(yè)化價(jià)值對(duì)大學(xué)精神的侵蝕和對(duì)教育行為的扭曲十分明顯,，影響高校正常的教學(xué),、科研秩序。2001年8月起,，北京大學(xué)和清華大學(xué)進(jìn)行校企改制試點(diǎn),，將區(qū)別情況規(guī)范不同類型的校辦企業(yè)，明晰學(xué)校與企業(yè)的關(guān)系,，學(xué)校占有企業(yè)的股份將越來(lái)越少,，直至學(xué)校不再作為企業(yè)股東，而由獨(dú)立的基金會(huì)來(lái)管理學(xué)校的財(cái)產(chǎn),，最終使校,、企完全分離。

由于民辦教育的發(fā)展和學(xué)校體制,、收費(fèi)和教學(xué)的多樣化,，家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)教育的選擇性開(kāi)始出現(xiàn)。一個(gè)突出的例證,，是近年來(lái)每年參加高考的學(xué)生中,，約有10%~20%的考生放棄已被錄取的機(jī)會(huì)，選擇復(fù)讀,。

教育市場(chǎng)化的發(fā)展并非都是正面的,。教育資源教短缺形成的巨大市場(chǎng)與陳舊落后的體制相接，出現(xiàn)了種種“尋租”活動(dòng),，致使教育行為扭曲,，教育腐敗叢生，教育的社會(huì)形象和公信力嚴(yán)重下降,。各種價(jià)值模糊,、產(chǎn)權(quán)曖昧的“改制學(xué)校”,，如“民辦公助”,、“國(guó)有民辦”的學(xué)校，實(shí)行“一校兩制”的“校中?！?、“二級(jí)學(xué)院”等等，利用國(guó)有資源和名校品牌名大賺其錢,。社會(huì)腐敗風(fēng)氣對(duì)學(xué)校,、教育的侵蝕日益明顯，連年發(fā)生的高考舞弊案,、學(xué)術(shù)剽竊案,、“注水文憑”、逐漸制度化的權(quán)學(xué)交易和錢學(xué)交易、人為制造的“擇校熱”和巨額的“擇校費(fèi)”,，以及嚴(yán)重的教育亂收費(fèi)等等,，使教育被視為“充滿銅臭的商業(yè)活動(dòng)”。2002年8月,，國(guó)家計(jì)委公布上半年價(jià)格舉報(bào)情況,，教育亂收費(fèi)在各類舉報(bào)中居于首位，超過(guò)了對(duì)藥品及醫(yī)療服務(wù),、房地產(chǎn)價(jià)格及物業(yè)管理等的舉報(bào)。[50]在2001年沈陽(yáng)市的行風(fēng)評(píng)議,，教育系統(tǒng)在被評(píng)議的30個(gè)重點(diǎn)部門(mén)中排名最末,，輿論認(rèn)為教育腐敗已超過(guò)司法腐敗而最為市民關(guān)注。[51]

圍繞建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革,、對(duì)外開(kāi)放和實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化,，80年代以來(lái)教育制度改革和教育政策的調(diào)整取得了一些進(jìn)展；

但總體而言,，這一時(shí)期的教育是發(fā)展大于改革,，教育在數(shù)量、規(guī)模上的發(fā)展令人矚目,；

但在體制的更新和教育價(jià)值,、教育品質(zhì)的提升上乏善可陳。

1,、政治與教育,、學(xué)術(shù)的關(guān)系的變化。社會(huì)現(xiàn)代化是一個(gè)日益倚重知識(shí)權(quán)威的過(guò)程,。對(duì)教育,、學(xué)術(shù)而言，需要從階級(jí)斗爭(zhēng),、政治至上,、官本位的黨治文化，轉(zhuǎn)為建立教育的主體地位和學(xué)術(shù)本位的管理,，以及實(shí)現(xiàn)教育決策的科學(xué)化,、民主化。由于政治體制改革的滯后,，在制度層面的裹足不前,，體制障礙成為影響中國(guó)教育和學(xué)術(shù)發(fā)展的嚴(yán)重因素。

2,、新的教育方針,，從為政治服務(wù)轉(zhuǎn)為為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，是一個(gè)有限的進(jìn)步,，其價(jià)值依然是國(guó)家功利主義的,。但在教育體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變中,，中央與地方的關(guān)系、政府與學(xué)校的關(guān)系,、國(guó)家與社會(huì)力量的消長(zhǎng)都在發(fā)生某種變化,，教育地方化、多樣化的局面開(kāi)始出現(xiàn),，體制外的教育開(kāi)始生長(zhǎng),。

3、就教育決策而言,，政府包攬過(guò)多,、行政主導(dǎo)的弊病并未解決，國(guó)家教育資源配置的方式并未根本改變,，教育管理,、教育決策中行政化、長(zhǎng)官意志主導(dǎo)的傾向嚴(yán)重

楊東平:民辦教育政策為何發(fā)生巨變篇二

?中國(guó)現(xiàn)代教育以20世紀(jì)初廢科舉,、建新學(xué)為起點(diǎn),，正好大約一百年，并被1949年新中國(guó)的成立鮮明地一分為二,。20世紀(jì)上半葉,，現(xiàn)代教育制度得以建立和基本定型。20世紀(jì)下半葉,，伴隨意識(shí)形態(tài)和社會(huì)政治的激烈變動(dòng),，教育制度一再重建，教育政策不斷調(diào)整,，提供了一個(gè)相當(dāng)特殊的個(gè)案,。

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???中國(guó)的現(xiàn)代教育制度是在民國(guó)期間逐漸成熟的。在新文化運(yùn)動(dòng)的背景下,，以1922年新學(xué)制和北京大學(xué)的更新為代表,，標(biāo)志著近代教育的脫舊入新。1927年南京政府成立,，一方面實(shí)行“以黨治國(guó)”,，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制；同時(shí)使各項(xiàng)事業(yè)制度化,、規(guī)范化,。在教育領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)1922年學(xué)制的修改和調(diào)整,，構(gòu)建了比較完備的教育法制體系,，學(xué)制和學(xué)校教育系統(tǒng)逐漸成熟和完善。中國(guó)的現(xiàn)代教育制度在30年代得以基本定型。

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???1,、國(guó)家教育行政體制

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???清末教育改革的任務(wù)包括“除舊”與“布新”兩個(gè)方面,。1901年8月，清政府頒布《興學(xué)詔書(shū)》,，稱“興學(xué)育才,，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急”，“除京師已設(shè)大學(xué)堂應(yīng)切實(shí)整頓外,，著各省所有書(shū)院,，于省城均改設(shè)大學(xué)堂，各府廳直隸州軍設(shè)中學(xué)堂,，各州縣均設(shè)小學(xué)堂,，并多設(shè)蒙養(yǎng)學(xué)堂”。[1]全國(guó)掀起興辦新式學(xué)堂的高潮,，初步建立起包括大、中,、小,、幼各級(jí)各類學(xué)校的現(xiàn)代教育體制。由于提倡和獎(jiǎng)勵(lì)出國(guó)留學(xué),，20世紀(jì)初年出現(xiàn)了中國(guó)留學(xué)史上的第一次高潮,。“新政”時(shí)期教育變革最重要的三件大事是頒布新學(xué)制,、廢除科舉制和設(shè)立學(xué)部,。

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???1905年12月，清政府成立學(xué)部,，為中國(guó)歷史上首次出現(xiàn)正式的,、獨(dú)立的和專門(mén)的中央教育行政機(jī)構(gòu)建制。此后,，清政府中央官制的全面改革順利實(shí)施,。各省設(shè)提學(xué)司，各廳州縣設(shè)勸學(xué)所,，各縣官立,、公立、私立的各類小學(xué)堂都?xì)w勸學(xué)所主管,，建立起從中央到地方統(tǒng)一的教育行政系統(tǒng),。

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???1912年1月1日，南京臨時(shí)政府成立后,，采取緊急措施改革封建教育,。1月9日，成立教育部，教育部直隸總統(tǒng),。教育部設(shè)總長(zhǎng)1人,，次長(zhǎng)1人，下設(shè)三司一廳,。此改革系蔡元培參照歐洲國(guó)家,，本精簡(jiǎn)原則，循民主集權(quán)制思想進(jìn)行,。機(jī)構(gòu)極為簡(jiǎn)單,，除總長(zhǎng)、次長(zhǎng)為政府任命,，其他工作人員概不呈請(qǐng)任命,，均稱部員。此后,，教育部組成幾經(jīng)修訂,。

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???地方教育行政的建設(shè)，主要圍繞教育機(jī)關(guān)的獨(dú)立設(shè)置及獲得較大的事權(quán),。民國(guó)初年,，大多數(shù)省區(qū)在省都督府民政司下設(shè)教育科，管理全省教育事務(wù),。1912年12月,，實(shí)行軍民分治后，省行政公署下設(shè)內(nèi)務(wù),、實(shí)業(yè),、財(cái)政、教育四司,，教育司設(shè)司長(zhǎng)1人,，由省長(zhǎng)推薦，大總統(tǒng)委任,。教育機(jī)關(guān)地位有所提高,。1914年后，教育司被裁撤,，僅在政務(wù)廳下設(shè)教育科,。1917年9月，北京政府教育部頒發(fā)《教育廳暫行條例》,，規(guī)定各省設(shè)教育廳,，設(shè)廳長(zhǎng)1人，由大總統(tǒng)簡(jiǎn)任,；廳下設(shè)3科,，各置科長(zhǎng)1人,，省視學(xué)4-6人，科員3人,。

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???縣級(jí)的教育行政,，經(jīng)歷了一番從“裁局設(shè)科”到恢復(fù)設(shè)局的周折。民國(guó)初年各縣仍保留清末的勸學(xué)所,。1923年頒布《縣教育局規(guī)程》,，正式實(shí)行縣教育局建制，市鄉(xiāng)由教育局酌劃學(xué)區(qū),，每學(xué)區(qū)設(shè)教育委員1人,，受局長(zhǎng)指揮，辦理本學(xué)區(qū)教育事務(wù),。并規(guī)定縣教育局設(shè)董事會(huì),，為教育立法機(jī)關(guān)。董事會(huì)設(shè)董事5名,，除縣視學(xué)1人外,，其余依據(jù)條件選舉產(chǎn)生。

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???1927年4月,，南京國(guó)民政府成立之后,，實(shí)行了一項(xiàng)重大的教育行政改革，是實(shí)行大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制,。中央撤消教育行政委員會(huì)，采用法國(guó)制度組織“中華民國(guó)大學(xué)院”,。大學(xué)院為全國(guó)最高學(xué)術(shù)教育機(jī)構(gòu),，下設(shè)以大學(xué)院正副院長(zhǎng)、各國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng),、大學(xué)院教育行政處主任及專家學(xué)者組成的“大學(xué)委員會(huì)”,，為最高評(píng)議機(jī)關(guān)。省市教育行政則實(shí)行“大學(xué)區(qū)制”,。即以大學(xué)區(qū)為教育行政單元,，每一學(xué)區(qū)內(nèi)有一國(guó)立大學(xué)，由國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)統(tǒng)理大學(xué)區(qū)內(nèi)的教育行政和學(xué)術(shù)事宜,。大學(xué)區(qū)設(shè)評(píng)議會(huì)為最高審議機(jī)關(guān),，由大中小學(xué)校長(zhǎng)、教員,、教育團(tuán)體,、學(xué)術(shù)界人士等組成。

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???這一由蔡元培發(fā)起的改革,，反映其“教育獨(dú)立”的理想,，旨在“以學(xué)術(shù)化代官僚化”,，由學(xué)者主持學(xué)務(wù)，促進(jìn)教育行政學(xué)術(shù)化和大學(xué)委員會(huì)民主化（采用合議制）,。但這場(chǎng)改革實(shí)行一年多后即告夭折,。1928年8月，蔡元培辭職,，11月,，大學(xué)院重新恢復(fù)為教育部。1929年6月,，廢止大學(xué)區(qū)制度,，恢復(fù)教育廳制度。有學(xué)者認(rèn)為失敗的原因?yàn)槔硐脒^(guò)高而人謀不臧,，欲使教育行政學(xué)術(shù)化,，結(jié)果反使學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)官僚化。地方反對(duì)大學(xué)區(qū)制的另一重要原因,，是“以大學(xué)統(tǒng)率中小學(xué),，忽略中小學(xué)實(shí)際需要，削減中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi),，導(dǎo)致中小學(xué)居于附庸地位,，而遭中小學(xué)教育界激烈反對(duì)?！盵2]大學(xué)院制和大學(xué)區(qū)制的改革,，是20年代自由主義氣氛下比較浪漫的制度變革的尾聲，此后,，社會(huì)逐漸納入權(quán)威主義的規(guī)范,、嚴(yán)整之中。

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???教育部組織,、職能的充實(shí)完善,，從1928年12月公布《教育部組織法》起，至1947年公布的第10次《修正教育部組織法》而基本完成,。確定的機(jī)構(gòu)設(shè)置為：秘書(shū)室,、參事室、督學(xué)室,、高等教育司,、中等教育司、國(guó)民教育司,、社會(huì)教育司,、邊疆教育司、國(guó)際文化教育事業(yè)處,、總務(wù)司,、會(huì)計(jì)處,、統(tǒng)計(jì)處、人事處,、資料研究室,。

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???教育部制度的特色之一是設(shè)置“專門(mén)委員會(huì)”。教育部專門(mén)委員會(huì)始設(shè)于大學(xué)院時(shí)期,，《教育部組織法》將其列入編制,，數(shù)量呈增多趨勢(shì)，如教育研究委員會(huì),、國(guó)民體育委員會(huì),、國(guó)語(yǔ)推進(jìn)委員會(huì)、訓(xùn)育委員會(huì),、國(guó)民教育輔導(dǎo)委員會(huì),、醫(yī)學(xué)教育委員會(huì)、學(xué)術(shù)審議委員會(huì)等,。這些專門(mén)委員會(huì)根據(jù)需要建立,，各有章程和條例，在教育部部長(zhǎng)和次長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下,，規(guī)劃教育

方案

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???1931年公布的《修正省政府組織法》，規(guī)定省政府行政組織采委員制,，下設(shè)5廳，教育廳與民政廳,、財(cái)政廳,、建設(shè)廳、秘書(shū)廳并立,，教育廳長(zhǎng)為省政府委員,。教育廳掌理的事務(wù)為：各級(jí)學(xué)校事宜，社會(huì)教育事項(xiàng),，教育及學(xué)術(shù)團(tuán)體事項(xiàng),，關(guān)于圖書(shū)館、博物館,、公共體育場(chǎng)等事項(xiàng),，其它有關(guān)教育行政事項(xiàng),。教育廳雖與民初直屬中央教育部不同，但機(jī)構(gòu)較大,，人員較多,，職權(quán)和地位比民初有所提高。這一省區(qū)教育行政制度一直實(shí)行至1949年,。

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???30年代縣級(jí)的教育行政,，又經(jīng)歷一番從“裁局設(shè)科”到恢復(fù)設(shè)局的變化。1930年公布的《縣政府組織法》,，規(guī)定縣下設(shè)公安,、財(cái)政、建設(shè),、教育4局,；1933年后，規(guī)定縣政府“一律以設(shè)科為原則”,。1939年國(guó)民政府實(shí)行新縣制時(shí),，重申改局為科，全國(guó)各縣教育局均改為教育科,?？h長(zhǎng)統(tǒng)掌教育大權(quán)，教育科僅為輔佐,，不能單獨(dú)行文和獨(dú)立對(duì)外洽辦事務(wù),，造成教育地位明顯下降。此后,，教育部及教育團(tuán)體多次呈請(qǐng)行政院縣級(jí)教育局制,；但直至1947年才恢復(fù)縣教育局。

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???2,、基本學(xué)制和學(xué)校制度

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???中國(guó)的現(xiàn)代學(xué)制從清末新政時(shí)的“癸卯學(xué)制”起,，至1922年新學(xué)制得以基本成型。與此同時(shí),，學(xué)校制度,、大學(xué)制度也完成了脫舊入新的轉(zhuǎn)變。

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???1904年1月,，清庭批準(zhǔn)了張之洞主持制定的《奏定學(xué)堂章程》,，時(shí)稱“癸卯學(xué)制”?！肮锩畬W(xué)制”是中國(guó)教育史上第一個(gè)正式頒布且在全國(guó)普遍實(shí)行的學(xué)制,，從而結(jié)束了中國(guó)數(shù)千年來(lái)辦教育無(wú)章程、學(xué)校無(wú)體系的狀態(tài),，確立了中國(guó)現(xiàn)代學(xué)制的基本模式和框架,。

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???“癸卯學(xué)制”的學(xué)校體系基本是模仿日本的,。縱向分為三段七級(jí),，即初等教育段（蒙養(yǎng)院,、初等小學(xué)堂和高等小學(xué)堂）、中等教育段（中學(xué)堂）,、高等教育段（高等學(xué)堂或大學(xué)預(yù)科,、分科大學(xué)、通儒院）,。規(guī)定初等小學(xué)堂5年,，高等小學(xué)堂5年，中學(xué)堂5年,，高等學(xué)堂（大學(xué)預(yù)科）3年,，大學(xué)堂3-4年；即從小學(xué)到大學(xué)畢業(yè)約需22年左右,。此外,，還有最高等級(jí)的通儒院，學(xué)制5年,?！肮锩畬W(xué)制”對(duì)蒙養(yǎng)院的規(guī)定，是中國(guó)幼兒教育制度正式建立之始,?！肮锩畬W(xué)制”體現(xiàn)了“中體西用”的方針，但在教學(xué)內(nèi)容上打破了儒家經(jīng)典一統(tǒng)天下的局面,，并突破了培養(yǎng)官僚精英的單一目標(biāo),，在中等教育、高等教育在普通學(xué)堂之外均建立了師范教育和實(shí)用教育系統(tǒng),。小學(xué)堂,、中學(xué)堂均分官立、公立,、私立三種,。該學(xué)制一直延用到1911年清朝覆滅。

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???民國(guó)之初,，1912年9月頒布了一新學(xué)制，次年又陸續(xù)頒布各種學(xué)校章程修改和補(bǔ)充,，史稱“壬子癸丑學(xué)制”,。這一學(xué)制以自由、平等,、博愛(ài)等觀念取代了三綱五常的封建倫理道德,，各級(jí)各類學(xué)校全部廢除了經(jīng)學(xué),；取消貴族學(xué)堂；體現(xiàn)男女平等的思想,，初等教育實(shí)行男女同校,，普通中學(xué)、師范學(xué)校,、實(shí)業(yè)教育可為女生獨(dú)立設(shè)校,。學(xué)校系統(tǒng)基本延續(xù)“癸卯學(xué)制”，但各級(jí)學(xué)校的學(xué)習(xí)年限有所縮短,，初小4年,，高小3年，中學(xué)4年,，大學(xué)預(yù)科3年,，大學(xué)4年，則從初小至大學(xué)需17-18年,，共縮短了3年,。

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???在五四新文化運(yùn)動(dòng)的背景下，1922年的民國(guó)新學(xué)制成為現(xiàn)代教育生長(zhǎng)的標(biāo)志性事件,。它是由民間的全國(guó)省教育聯(lián)合會(huì)組織討論和制定的,，美國(guó)實(shí)用主義教育家孟祿直接參與了新學(xué)制的討論和制定。1922年9月,，北京政府教育部將此草案修改后交在濟(jì)南舉行的全國(guó)教育會(huì)第八次年會(huì)討論修正,。1922年11月1日，以大總統(tǒng)令公布《學(xué)校系統(tǒng)改革

方案

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???1922年新學(xué)制深受杜威進(jìn)步主義教育思想和美國(guó)模式的影響,。中小學(xué)學(xué)制由原先的七四制（小學(xué)七年、中學(xué)四年）改為美國(guó)式“6-3-3”制（小學(xué)六年,，初中,、高中各三年）。這一基本學(xué)制從1922年確定之后,，一直沿用至今,。此外，改變了原學(xué)制中相對(duì)獨(dú)立的實(shí)業(yè)學(xué)校系統(tǒng),，改為實(shí)行職業(yè)教育與普通教育混合的“綜合性中學(xué)制”,，即美國(guó)式的單軌制。明確中學(xué)實(shí)行學(xué)分制與選科制,。高級(jí)中學(xué)分普通科和職業(yè)科,。大學(xué)廢止預(yù)科,，并采用選科制,。1922年學(xué)制頒發(fā)后各級(jí)教育迅速發(fā)展，并造成學(xué)校教育比較自由、寬松的發(fā)展?fàn)顟B(tài),。

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???作為學(xué)習(xí)西方政治制度的產(chǎn)物,，民國(guó)制度的建立非常重視立法,。1927年之后,，國(guó)民政府構(gòu)建了一個(gè)比較完整的教育法律法規(guī)體系。在《中華民國(guó)憲法》下有《教育法》或《教育基本法》,，以及《教育部組織法》,，部門(mén)法下面是各種“規(guī)程”、“條例”,，以下是“規(guī)則”,、“細(xì)則”、“辦法”,，教育立法數(shù)量繁多,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1927年至1949年的22年間,，國(guó)民政府公布的重要教育法規(guī)法令多達(dá)1200余件,；在1930年至1945年的15年中，單高等教育法規(guī)就有335項(xiàng),。立法比較重視穩(wěn)定性和連續(xù)性,，如《大學(xué)規(guī)程》自1929年頒布后一直未變，直到1974年臺(tái)灣當(dāng)局才進(jìn)行修訂,。[3]

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???30年代教育立法的一個(gè)背景,，是對(duì)20年代“放任主義”的糾偏，整頓辦學(xué)過(guò)“濫”之弊,。教育立法,、整頓的方向，是向著權(quán)威主義,、“整一性”,、“嚴(yán)格訓(xùn)練主義”，一反五四之后的自由風(fēng)氣和比較靈活,、開(kāi)放的美國(guó)式教學(xué),，建立起中央集權(quán)的教育體制和嚴(yán)格訓(xùn)練的教學(xué)模式。這些教育法規(guī)對(duì)各級(jí)各類學(xué)校的總綱,、培養(yǎng)目標(biāo),、修業(yè)年限、課程,、設(shè)置,、設(shè)備管理、編制、師資,、行政、經(jīng)費(fèi),、成績(jī)考查,、入學(xué)、畢業(yè)等都作了詳盡規(guī)定,，建立了全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),，并將私人辦學(xué)和華僑辦學(xué)牢牢置于政府的控制之下。1932年國(guó)民政府頒布的《中學(xué)法》,、《師范學(xué)校法》,、《職業(yè)教育法》和1933年頒布的《中學(xué)規(guī)程》，改變了20年代建立的美國(guó)式的“綜合中學(xué)”體制,，改為歐式的單科中學(xué)制,，普通中學(xué)、師范學(xué)校和職業(yè)學(xué)校單獨(dú)設(shè)立,，并取消學(xué)分制和選修制,，實(shí)行嚴(yán)格的畢業(yè)會(huì)考制度。1933年頒布的《中小學(xué)正式課程標(biāo)準(zhǔn)》,，確定完全實(shí)行學(xué)年制,，學(xué)校的科目和課程整齊劃一，毫無(wú)通融余地,，教育的鐘擺又回到了從前,。這既是在一定發(fā)展階段提高教育品質(zhì)，規(guī)范,、統(tǒng)一教育的需要,，也包含國(guó)民黨整肅思想、加強(qiáng)控制的需要,。

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???大學(xué)制度在現(xiàn)代教育制度的建立中具有特殊重要的作用,。1912年，蔡元培作為民國(guó)政府的首屆教育總長(zhǎng)親自制定《大學(xué)令》,，確定了大學(xué)“以教授高深學(xué)問(wèn),，養(yǎng)成碩學(xué)宏材應(yīng)國(guó)家需要”的教育宗旨，并明確建立“教授治?！钡闹贫?。1917年，蔡元培任北京大學(xué)校長(zhǎng),，開(kāi)始大學(xué)的改革,，奠定思想獨(dú)立、學(xué)術(shù)自由、兼容并蓄的價(jià)值,，以及“教授治?！钡闹贫龋瑢?shí)行民主辦學(xué),。北京大學(xué)逐漸成為現(xiàn)代思想學(xué)術(shù)的重鎮(zhèn),，并成為新文化運(yùn)動(dòng)的源泉。

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???南京政府時(shí)期,，對(duì)高等教育制度進(jìn)行多次修正改變,。一方面是規(guī)范和引導(dǎo)。1929年國(guó)民政府頒布《大學(xué)組織法》,、教育部頒布《大學(xué)規(guī)程》以及《?？茖W(xué)校組織法》和《專科學(xué)校規(guī)程》,，對(duì)高等教育系統(tǒng)重新加以修訂,，規(guī)范大學(xué)、學(xué)院的設(shè)置,，鼓勵(lì)發(fā)展理,、工、農(nóng),、醫(yī)等實(shí)科,。從提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量計(jì)，教育部建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，統(tǒng)一學(xué)系名稱,、統(tǒng)一課程，乃至成績(jī)?cè)u(píng)定,，在抗戰(zhàn)開(kāi)始后,，加緊進(jìn)行這一規(guī)范。如1938年公布《文理法三學(xué)院各學(xué)系課程整理辦法草案》,，后制定《文理法三學(xué)院共同科目表》,、《農(nóng)工商學(xué)院共同必修科目表》等等。這一做法雖然有利于規(guī)范,、提高高校的課程質(zhì)量和教育水平,，但在很大程度上削弱了大學(xué)的自主權(quán)，削弱了大學(xué)教育的多樣性和豐富性,，而遭西南聯(lián)大等校的抵制,。

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???為提高大學(xué)教育質(zhì)量，嚴(yán)格規(guī)定教授,、副教授,、講師,、助教任職資格，提高教員薪水和改善工作,、生活條件,。1927年公布的《大學(xué)教員資格條例》規(guī)定，大學(xué)教員的月薪,，教授為600-400元,，副教授400-260元，講師260-160元,，助教160-100元。教授最高月薪600元,，與國(guó)民政府簡(jiǎn)任部長(zhǎng)基本持平,。在30年代初，大中小學(xué)教師的模糊平均月薪分別為220元,、120元,、30元；而同期上海一般工人的月薪約為15元,。[4]

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???3,、多元化教育格局

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???在國(guó)家和政府之外，民間組織的發(fā)育,、“公共領(lǐng)域”的擴(kuò)大,，從而形成所謂的“市民社會(huì)”，是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)之一,。

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???民初以來(lái)教育制度的設(shè)計(jì),，在民意表達(dá)、民主決策方面多有新意,。例如在教育部設(shè)專門(mén)委員會(huì),，省教育廳設(shè)立教育參議會(huì)或教育委員會(huì)，縣教育局設(shè)董事會(huì),，以在教育立法,、評(píng)議、咨詢方面發(fā)揮作用,。各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)均設(shè)置獨(dú)立行使職權(quán)的視學(xué),，發(fā)揮其視導(dǎo)與監(jiān)督作用。在大學(xué)設(shè)評(píng)議會(huì),、教授會(huì),，實(shí)行民主辦學(xué)。而且,，十分重視體制外的民間教育組織和教育機(jī)構(gòu)的培育,。早在1906年,，清政府即頒布《教育會(huì)章程》，規(guī)定各省和府,、廳,、州、縣均可設(shè)教育會(huì),，作為各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)的襄助機(jī)關(guān),，推動(dòng)教育組織的建立。民國(guó)之后,，1912年,，公布《教育會(huì)章程》、1944年頒布《教育會(huì)法》,，建立省,、市、縣,、市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)教育會(huì),，“以研究教育事業(yè)，發(fā)展地方教育,，并協(xié)助政府推進(jìn)教育政令為宗旨