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公共政策學(xué)相關(guān)論文篇一

引言

2014年1月14日國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局印發(fā)了《2014年全國專利事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)計(jì)劃》,。12月21日,，由中國財(cái)經(jīng)政法大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心主辦的國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)智庫建設(shè)研討會(huì)在武漢舉行。12月23日,，國家中小企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)托管工程啟動(dòng)暨鎮(zhèn)江知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)聯(lián)盟成立大會(huì)在鎮(zhèn)江市政府會(huì)議中心舉行,，鎮(zhèn)江市知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺(tái)（國家中小企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)托管平臺(tái)）正式開通運(yùn)行。

這一系列事業(yè)的發(fā)展推進(jìn)都表明知識(shí)產(chǎn)權(quán)是國家發(fā)展的重要資源和競爭的核心要素,。其制度在整個(gè)國家體系中也占據(jù)重要地位,。知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策涉及眾多政策活動(dòng)者，他們共同構(gòu)成了知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的政策主體,，知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的出臺(tái)和變遷是由內(nèi)外部一系列因素共同作用的結(jié)果,。在這一過程中，政策共同體間的互動(dòng)以及有關(guān)機(jī)制的作用,，促成了問題源流,、政策源流和政治源流的匯合，開啟了知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的政策之窗，推動(dòng)了我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的發(fā)展,?！岸嘣戳鳌崩碚撟鳛檎哌^程研究中屢試不爽的長青理論，在此框架下分析知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度,，不僅可以很好地梳理一條清晰的發(fā)展路線,，而且對(duì)未來的發(fā)展前途也將產(chǎn)生指導(dǎo)作用。

一,、多源流理論概述

多源流理論(the multiple―streams theory)最早是由美國政治學(xué)家翰？w?金登(n)在1995年提出來的,。在“垃圾桶”決策模型(the garbage can modal)的基礎(chǔ)上,，金登發(fā)展出了多源流分析框架，將原先的四股源流發(fā)展為問題流,、政策流和政治流三股源流①,。問題源流、政策源流和政治源流影響著政策的制定過程,，三者相互獨(dú)立,，它們共同作用，促使政策議程設(shè)置發(fā)生變化,，特別是問題源流和政治源流在推動(dòng)議程設(shè)置上起主要作用,，政策源流則在引起闡明備選方案這一過程中起主導(dǎo)作用，三者在一個(gè)特定時(shí)間,，聚合在一起,，從而打開一扇政策之窗。

多源流分析框架回答了三個(gè)重要的問題：政策制定者的注意力是如何分配的,、具體問題是如何形成的,、對(duì)問題及其解決方法的發(fā)現(xiàn)是怎樣和在哪里進(jìn)行的。通過這個(gè)模型,，金登試圖解釋為什么某些問題的議程受到?jīng)Q策者的注意,，而另外

一些卻被忽略。他認(rèn)為聯(lián)邦政府政策制定中三個(gè)主要的過程流是：問題識(shí)別,、政策建議的闡明和精煉,、政治活動(dòng)，即問題流,、政策流,、政治流②。多源流分析框架的主要觀點(diǎn)是：政府議程是由政治溪流中的事件,、緊迫性問題以及各類較明顯的參與者所決定的,，備選方案的闡明過程既受政策溪流中的選擇過程的指引，也受相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)幕后的專家的影響,。此外,，如果出現(xiàn)一個(gè)機(jī)會(huì)使三條源流都匯合在一起的話,，一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入決策議程的可能性就會(huì)明顯增強(qiáng)。雖然與傳統(tǒng)的過程理論相比,，多源流理論更加突出政策治理過程的復(fù)雜性,，但它對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的政策現(xiàn)象卻有著極強(qiáng)的解釋力。多源流分析框架在發(fā)展過程中得到了不斷地修正和完善,，能夠應(yīng)用到我國社會(huì)管理政策制定的分析之中,，進(jìn)而更準(zhǔn)確地分析我國社會(huì)管理政策的制定議程、備選方案和政策出臺(tái)所需要的機(jī)制,。

二,、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策變遷的“多源流”分析

我國在知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策方面給予高度的重視，在“問題,、政策和政治”的多源流分析框架下,，可以梳理一條知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策完善變遷的路線?！皢栴}源流”可以找出最初提出的需求,，“政策源流”可以看到在實(shí)施過程中的可行性和效果，“政治源流”可以領(lǐng)悟出我國整體向國際接軌并將我國建設(shè)成為知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國的目標(biāo),。

（一）問題源流分析

金登指出,，政策發(fā)生改變的原因，是由于人們確信存在問題,，而且必須采取措施解決該問題,。在清朝末年我國就有了知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，當(dāng)時(shí)雖然是帝國主義施加壓力的結(jié)果,，是一種制度上的被動(dòng)移植,，但它實(shí)現(xiàn)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)從“逼我所用”到“為我所用”的轉(zhuǎn)變，特別是從政策文本上把法律理念和知識(shí)產(chǎn)權(quán)緊密聯(lián)系了起來,。隨著知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度在全國實(shí)施,，法律保護(hù)理念深深嵌入了政府部門、企業(yè)以及專利相關(guān)人員的觀念之中,?；仡櫄v史，中美雙方在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的矛盾始終非常尖銳,，在我國加入wto之前,，美國大都通過“特別301條款”和“337條款”來處理與我國在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的矛盾，直到2001年我國加入了wto,，美國不僅開始利用wto多邊解決機(jī)制來解決中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭端,，并且一面對(duì)中國展開“特別301調(diào)查”，一面越來越多的運(yùn)用“337條款”對(duì)我國產(chǎn)品展開侵權(quán)訴訟。很明顯,，我國與美國在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)和制度上仍有差距,，我國也處于劣勢(shì)地位，因此,，加強(qiáng)完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度以及執(zhí)行力度對(duì)我國來說是十分必要的,。

從我國整體上來看，知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策制定和實(shí)施的程度是衡量我國綜合國力的一項(xiàng)重要指標(biāo),，對(duì)此的關(guān)注是不可忽視的,。知識(shí)產(chǎn)權(quán)這個(gè)概念是一個(gè)歷史的概念，是在“被侵略到自強(qiáng)的中國”這樣的發(fā)展歷程中形成的,。新中國成立以來,，隨之的知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策也有所改變，更加注重對(duì)我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度,。改革開放之后，國際化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)加強(qiáng),，我國的經(jīng)濟(jì)文化等方面在提升,，真正意義上的走起了“獨(dú)立自主，對(duì)外開放”的戰(zhàn)略腳步,，改變了傳統(tǒng)的被動(dòng)的局面,。各種制度包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度有了重新的定義，我國開始主動(dòng)調(diào)整適應(yīng)并制定戰(zhàn)略來提高制度的可行性,，這一系列行為都是出于把我國建設(shè)成為社會(huì)主義強(qiáng)國,、維護(hù)我國公民的相關(guān)利益的需求。

（二）政策源流分析

在政策源流中,，當(dāng)問題被辨別出并得到社會(huì)中一部分人們的關(guān)注時(shí),，圍繞這個(gè)問題的解決方案就會(huì)產(chǎn)生許多建議。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是發(fā)展的重要資源和競爭力的核心要素,，產(chǎn)權(quán)保護(hù)助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展是知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的核心功能，要發(fā)展國家首先要發(fā)展經(jīng)濟(jì),，在如今我們要做的就是加大保護(hù)力度并完善整體機(jī)制,。在完善整體機(jī)制上，構(gòu)建了“1+6”研究支撐體系,，為謀劃專利戰(zhàn)略推進(jìn)工作重點(diǎn)任務(wù)提供有力支撐,。

在運(yùn)行體系建設(shè)上形成了諸多的方案流，其中最有代表性的是由知識(shí)產(chǎn)權(quán)局發(fā)布來加強(qiáng)專利制度運(yùn)行：一是加強(qiáng)制度建設(shè),，專利法律法規(guī)體系不斷完善,。制定專利政策體系框架稚嫩，啟動(dòng)建設(shè)基于網(wǎng)絡(luò)共享的專利政策數(shù)據(jù)庫。地方法規(guī)建設(shè)有效推進(jìn),。北京,、山西、廣東,、江西,、貴州對(duì)《專利保護(hù)和促進(jìn)條例》進(jìn)行修訂。湖北發(fā)布了《加強(qiáng)專利創(chuàng)造運(yùn)用保護(hù)暫行辦法》,。截止目前,，已有27個(gè)省份、16個(gè)較大的市人大發(fā)布了專利條例等地方性法規(guī),。二是強(qiáng)化工作導(dǎo)向,，專利質(zhì)量保障體系不斷加強(qiáng)。各省按照“穩(wěn)增長,、提質(zhì)量,、調(diào)結(jié)構(gòu)”的要求，積極落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步提升專利申請(qǐng)質(zhì)量的若干意見》,，發(fā)明專利申請(qǐng)數(shù)量保持穩(wěn)定增長,，專利質(zhì)量得到明顯提升，專利結(jié)構(gòu)更加適合地區(qū)發(fā)展需要,。三是創(chuàng)新工作方式,，專利運(yùn)用水平進(jìn)一步提高。

與中國人民銀行等有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新扎實(shí)做好科技金融服務(wù)的意見》,，與人保財(cái)險(xiǎn)公司簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議,。四是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，專利行政執(zhí)法能力穩(wěn)步提升,。發(fā)布《電子商務(wù)領(lǐng)域?qū)＠麍?zhí)法維權(quán)專項(xiàng)行動(dòng)方案》,，推進(jìn)北京、江蘇,、浙江等重點(diǎn)?。ㄊ?建立適合本地實(shí)際情況的電商領(lǐng)域?qū)＠麍?zhí)法維權(quán)工作機(jī)制。五是加快職能轉(zhuǎn)變,，專利行政管理體系進(jìn)一步健全,。四川省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局推動(dòng)市州知識(shí)產(chǎn)權(quán)局機(jī)構(gòu)改革，全省有14個(gè)市(州）建立了以“科學(xué)技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)局”為名稱的管理機(jī)構(gòu),，并成為政府組成部門,。六是夯實(shí)事業(yè)基礎(chǔ)，專利人才體系進(jìn)一步拓展,。出臺(tái)《全國知識(shí)產(chǎn)權(quán)教育培訓(xùn)指導(dǎo)綱要（修訂版）》,，制訂《國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)局干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》和《關(guān)于加強(qiáng)國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)基地工作的意見》以及《人才庫與人才信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理辦法》等政策性文件,。七是提升服務(wù)水平，專利服務(wù)體系不斷加強(qiáng),。由此可見,，知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的制定被廣大的學(xué)者和政府所重視，各個(gè)地方政府都作出了符合當(dāng)?shù)氐木唧w相關(guān)法律法規(guī),，這些都為我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的完善發(fā)展鋪平道路,。

（三）政治源流分析

金登認(rèn)為政治源流由諸如國民情緒，壓力集團(tuán)間的競爭,、選舉結(jié)果,、政黨或者意識(shí)形態(tài)在國會(huì)中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成，是政策制定過程中的重要組成部分,，獨(dú)立于問題源流于政策源流而存在,。結(jié)合我國的國體和政體，知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策中的政治源流主要包括國民情緒,、執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài),、國家發(fā)展戰(zhàn)略三股主要的支流。面對(duì)著一系列知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題和焦點(diǎn)事件,，我國國民的情緒受到極大的刺激和波動(dòng),。與此同時(shí)，我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面侵權(quán)未能很好的打擊進(jìn)一步導(dǎo)致個(gè)人的不公平心理,、技術(shù)人員的浮躁和焦慮心理，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧與社會(huì)安全,。我國是社會(huì)主義國家,，強(qiáng)調(diào)“以人為本”，國民情緒的變化,，引起了我黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視,，為了疏導(dǎo)國民情緒，鞏固執(zhí)政地位,，知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策也是在這個(gè)背景之下加以完善的,。

2014年10月20日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議提出,，我國要完善激勵(lì)創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)制度,、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也明確部署建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)制,，這從國家層面和戰(zhàn)略高度反映了我國對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的重視,，也從側(cè)面說明了在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代促進(jìn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化與運(yùn)用的必要性和緊迫性。此外,，2015年專利戰(zhàn)略推進(jìn)工作將深入貫徹落實(shí)黨的和十八屆三中,、四中全會(huì)精神,，按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議的最新部署，緊密對(duì)接《深入實(shí)施國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014―2020年》,，制定專利戰(zhàn)略推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù),，加大投入保障，狠抓工作落實(shí),，加快建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國,，努力開創(chuàng)專利事業(yè)發(fā)展新局面。

（四）三源流聚合：我國現(xiàn)代知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度建立

金登認(rèn)為使政策之窗打開的方式有兩種：一種方法是問題源流中緊迫問題的出現(xiàn),，使解決該緊迫問題成為必然,，因?yàn)檫@讓決策者信服了問題的嚴(yán)重性和考慮該問題的必要性；另一種方法是政治源流中有組織的政治力量或者在政治源流中發(fā)生的任何其他情況,，它們支持或者推動(dòng)建立提案的審議,。我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度之所以發(fā)生變遷，正是問題源流和政治源流共同作用的結(jié)果,。

中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度是從清朝末年開始的,。雖然說它是清政府實(shí)行新政，向西方學(xué)習(xí)的產(chǎn)物,，但更多是帝國主義列強(qiáng)施加壓力的結(jié)果,。在新中國成立后，政府頒布過一些行政章文來保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán),，但始終沒有嚴(yán)格意義上的所謂法律制度,。在實(shí)行改革開放以后加強(qiáng)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法工作，先后制定了商標(biāo)法（1982年）,、專利法（1984年）和著作權(quán)法（1990年）,，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度體系初步形成。其間的知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法是一種有選擇性的制度安排,。主要是因?yàn)榱⒎üぷ髌D巨,，準(zhǔn)備時(shí)間不長，雖然主要知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律已經(jīng)制定,，但其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度未及考慮,，而且因?yàn)閲H文化交流的不對(duì)等，著作權(quán)法剛剛實(shí)施，這種情況不能參加國際版權(quán)合作。這種根據(jù)本國的不同發(fā)展階段,、不同發(fā)展?fàn)顩r作出的選擇性制度安排對(duì)于中國是有益的,，在國際上也是有先例可循的，美國和日本都是如此。這說明任何一個(gè)國家，在其知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展史上，都有一個(gè)從“選擇保護(hù)”到“全部保護(hù)”,，從“弱保護(hù)”到“強(qiáng)保護(hù)”的過渡期,。在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高的情況下，這種低水平的知識(shí)保護(hù)的過渡期是非常必要的,，我國也給予了高度重視,，進(jìn)而推動(dòng)了其完善進(jìn)程。

在問題源流中各種問題出現(xiàn),，政治源流中管理的變化以及其它元素的活動(dòng),，二者共同作用，打開了我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度變遷的政策之窗,。

三,、結(jié)論

我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程，是問題源流,、政策源流和政治源流聚合的結(jié)果,，三個(gè)源流能夠聚合，得益于政策之窗的打開,，政策之窗的打開又與問題源流和政治源流息息相關(guān),，政黨扮演著中心角色，其領(lǐng)導(dǎo)著整個(gè)政策的大致方向,，在政策參與者中居于中心地位,，他們使問題能夠順利提上議程并能有戰(zhàn)略方案，其領(lǐng)導(dǎo)的政府能在政策之窗打開時(shí)將問題,、方案,、以及契機(jī)帶到窗前，促成三源流聚合,。

在現(xiàn)今的處境下,，知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度仍面臨一些困境，如懲罰力度不夠與部分保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)超越發(fā)展階段并存,；制度建設(shè)滯后等相關(guān)問題。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的認(rèn)識(shí)上應(yīng)該理性的清楚這是把雙刃劍,，適度保護(hù)可以促進(jìn)創(chuàng)新,，激發(fā)新思想，過度保護(hù)會(huì)有壟斷的可能性,。因此,，需要相應(yīng)的法律進(jìn)一步制約濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的壟斷行為。目前,，我國各知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門的勞力和財(cái)力都相對(duì)不足,，專利和商標(biāo)分開管理以致降低了效率。我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策正處于不斷完善的階段,，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)從最初的政策之窗開啟,，從而形成一個(gè)良好的專利體系,，到如今面臨諸多需要解決的問題，尋求再次開啟政策之窗的契機(jī),，從而邁向更加成熟和穩(wěn)定,。知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為發(fā)展的重要資源和競爭力的核心要素，是國家予以關(guān)注的一個(gè)話題,，也要對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度加以關(guān)注,。

注解：

① 薩巴蒂爾。政策過程理論[m],。彭宗超等譯,。北京：生活。讀書,。新知三聯(lián)書店,，2004.

② 薩巴蒂爾。政策過程理論[m],。彭宗超等譯,。北京：生活。讀書,。新知三聯(lián)書店,，2004.

公共政策學(xué)相關(guān)論文篇二

淺析房地產(chǎn)政策中利益相關(guān)者

公共政策制定中的利益相關(guān)者是指所有對(duì)政策的目標(biāo)和執(zhí)行感興趣并對(duì)其具有影響的團(tuán)體和個(gè)人。房地產(chǎn)政策一直關(guān)乎多個(gè)群體的利益,，這其中包括政府,、公眾、房地產(chǎn)企業(yè),、媒體等,。可見房產(chǎn)政策是一種政治妥協(xié)的產(chǎn)物,，這需要兼顧各方的利益訴求,，透視這些政策制定過程，可以發(fā)現(xiàn)眾多利益相關(guān)者,。

1,、政策制定者―政治領(lǐng)袖

通常來說，中央政府是最重要的政策決策主體,，他們是房地產(chǎn)政策的最重要的利益相關(guān)者,，政治首腦又是中央決策中起決定性作用的關(guān)鍵人物，政治首腦主要是指副以上的政府官員,，具有巨大的政治權(quán)力,，負(fù)有重大政治責(zé)任，往往著眼于全盤作出公共決策,，是最主要的決策者,。jp

2,、政策操作者―技術(shù)官僚

技術(shù)官僚是指部委內(nèi)負(fù)責(zé)起草具體方案的技術(shù)官僚，主要是各個(gè)部委的正副部長以及下轄的各個(gè)司局的正副司局長,，比如住建部,、發(fā)改委、國土資源部,、監(jiān)察部,、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì),、國家外匯管理局,、商務(wù)部、財(cái)政部,、國家稅務(wù)總局等部委的官員,。他們長期負(fù)責(zé)該領(lǐng)域中的具體事務(wù)，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí),，是政策方案的主要制定者,。在政策方案起草過程中，部長級(jí)官員并不親自參與,，他通常是根據(jù)政治首腦的政策意圖和本部門的利益考慮,，在聽取司局長匯報(bào)的基礎(chǔ)上作出指示；司長級(jí)官員則負(fù)責(zé)秉承旨意,，擬定具體方案,。在政策制定中，他們起到了如下作用：頻繁地調(diào)研,，召集各種形式的研討會(huì),，委托思想庫研究某一政策問題，由此醞釀和擬定政策方案,；積極響應(yīng)政治首腦的垂詢,、意見與要求，及時(shí)調(diào)整政策方案,，支持政策方案上傳,，設(shè)定政策議程；根據(jù)具體情況,，不斷地調(diào)整政策執(zhí)行,，制定政策實(shí)施細(xì)則,，在政策執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)政策再?zèng)Q策,。

3、政策執(zhí)行者―地方政府

地方政府主要包括省級(jí)政府,、市級(jí)政府,、縣級(jí)政府,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處），他們是主要政策執(zhí)行者,，也是房地產(chǎn)政策的極其重要的利益相關(guān)者,。自1994年分稅制改革以來，地方政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得大量非預(yù)算收人,，顯示出“土地財(cái)政”的特征,；地方政府的主要官員在任期制與功績制的約束下希望維持高房價(jià)以獲得更多土地出讓金，增加財(cái)政收人,，贏得晉升的政治資本,；此外，長期以來由于監(jiān)管與約束機(jī)制的缺失,，地方政府部門組織出現(xiàn)碎片化趨勢(shì),，秉持本位主義態(tài)度“養(yǎng)寇自重”，為利益集團(tuán)所“俘獲”,，導(dǎo)致軟政權(quán)化現(xiàn)象,，主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)在決策與施政中置公共利益于不顧，為謀取特殊利益大開方便之門,。這樣,，在政策制定過程中，他們基本不能反映老百姓利益,；與房地產(chǎn)商結(jié)成利益同盟,，共同維持高房價(jià)；采取機(jī)會(huì)主義態(tài)度,，消解中央政策,，有利者行之，不利者避之,。jp

4,、政策影響者―利益集團(tuán)

自房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革以來，房地產(chǎn)利益集團(tuán)得以形成,，主要有三個(gè)：由國營城建系統(tǒng)和中房系統(tǒng)組成的房地產(chǎn)協(xié)會(huì),，屬于建設(shè)部系統(tǒng)，更多的是代表政府和國營企業(yè)的利益,；全國工商聯(lián)下屬房地產(chǎn)商會(huì),，其成員多為民營中小房地產(chǎn)企業(yè)（包括建材等相關(guān)行業(yè)的一些民營企業(yè)）；代表各大城市擁有領(lǐng)導(dǎo)地位的民營房地產(chǎn)企業(yè)的“中城房網(wǎng)”,，“大公司俱樂部”或`好公司俱樂部”,。此外，還包括那些將住房作為投資工具的少數(shù)民眾，如專業(yè)的炒房客,、房地產(chǎn)中介以及國際投機(jī)商等,。在政策制定中，他們積極進(jìn)行幕后游說,，影響政府決策,，既插手政策目標(biāo)選擇，也干預(yù)政策方案制定,。比如,，開展調(diào)研，提供行業(yè)報(bào)告,；資助科研機(jī)構(gòu),，借助媒體公布結(jié)果，制造輿論,；高新聘用學(xué)術(shù)精英,，作為政策代言人；密切聯(lián)系技術(shù)官僚,，提供政策方案或干脆賄賂,；與媒體、地方政府建立利益同盟,。

面對(duì)政府已經(jīng)或有意頒布的旨在抑制房地產(chǎn)暴利的政策,，這個(gè)利益集團(tuán)通常高舉“市場(chǎng)”大旗，大聲疾呼要抵制來自“行政意志”的“不合理干頂”,；而對(duì)政府頒布的符合他們利益,、有助于維護(hù)并擴(kuò)大其暴利的政策（這些政策往往又是他們通過各種手段爭取得來的），無論這種政策需要政府部門動(dòng)用多少行政資源強(qiáng)力推進(jìn),，他們都贊賞有加,。在公共政策過程中，他們展現(xiàn)了巨大的能量,，不可小覷：獲取大面積廉價(jià)和珍稀土地供給,；為房地產(chǎn)業(yè)獲取廉價(jià)融資創(chuàng)造更有利環(huán)境；維護(hù)房地產(chǎn)不合理高價(jià)與暴利,；削弱,、扭曲政府關(guān)于小戶型、經(jīng)濟(jì)類房產(chǎn)供應(yīng)要求,，滿足暴利需求,；排擠新進(jìn)入競爭者。

5,、政策研究者―專家學(xué)者

專家學(xué)者亦稱思想庫,。在目前中國，涉足房地產(chǎn)政策制定的思想庫主要有國務(wù)院發(fā)展研究中心(drc)、住建部政策研究中心等,。在政策制定過程中，他們主要是提供政策咨詢或直接參與,、幫助決策部門從事課題研究或基于公共精神獨(dú)立研究,，以直接上書或媒體公布研究成果的形式來引起政治決策層注意。

6,、政策傳播者一一媒體精英

媒體精英主要是指負(fù)責(zé)傳媒的記者,、編輯、網(wǎng)絡(luò)論壇骨干,、政論評(píng)論員等,，他們也是幕后活動(dòng)者，主要有引導(dǎo)輿論設(shè)立議程,、制造公共輿論的作用,。一方面媒體精英篩選、過濾新聞事件,，刻意放大某些政策議題,，旨在引起公眾的普遍關(guān)注和討論，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論,，從而設(shè)立政策議程,。另一方面，各個(gè)媒體精英持有不同的政策偏好與動(dòng)機(jī),，或?yàn)楣?，或謀私，在公共能量場(chǎng)中他們扮演著不同的角色,，采取了不同的策略,，加人到不同的政策論戰(zhàn)陣營，有的為地產(chǎn)集團(tuán)搖旗吶喊,，有的為民生疾苦大聲疾呼,，發(fā)出了迥然不同的聲音。

7,、政策接受者―購房民眾

在房地產(chǎn)政策制定中,，購房民眾主要可以分為消費(fèi)性購房民眾與投資性購房民眾。消費(fèi)性購房民眾主要包括大量準(zhǔn)備結(jié)婚或已婚的年輕人及其家庭,、想改善住房的普通家庭和從農(nóng)村進(jìn)人城市的家庭,，他們代表了住房市場(chǎng)的剛性需求，是真正的住房消費(fèi)者,。民眾的可承受政策偏好是低房價(jià)政策,。在決策過程中，普通民眾無權(quán)直接參與政策制定，進(jìn)行政策辯論與對(duì)話,，也無權(quán)對(duì)政策提案進(jìn)行投票表決,，他們影響政策制定的方式主要有：通過大眾媒體，尤其是網(wǎng)絡(luò),，制造社會(huì)輿論,，對(duì)政策決策者施加壓力；借助黨代表,、人大代表及政協(xié)委員在黨代會(huì),、人大或政協(xié)會(huì)議中反映意見，表達(dá)利益訴求,，企圖引起決策者關(guān)注,；以公民精神為紐帶，抱作一團(tuán),，集體協(xié)作,，用一個(gè)聲音說話；利用政府或?qū)＜艺{(diào)研機(jī)會(huì),，主動(dòng)反映住房難問題,。由此構(gòu)成房地產(chǎn)政策制定利益jp相關(guān)者圖譜。

上述利益相關(guān)者圖譜清晰地描繪出誰是房地產(chǎn)政策制定中利益相關(guān)者集團(tuán),，在針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)問題而進(jìn)行公共決策時(shí),，代表哪個(gè)集團(tuán)的利益，他們是否可能反對(duì)或阻擾某一政策通過,，他們的實(shí)力怎么樣,，應(yīng)該如何對(duì)待他們。通過這一圖譜,，可以確定公共決策中所有利益相關(guān)者及其相互關(guān)系,，可以了解政策制定中存在的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)，可以識(shí)別和應(yīng)對(duì)任何可能的變化,，以便未雨綢繆,。

公共政策學(xué)相關(guān)論文篇三

任何社會(huì)在任何時(shí)候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的,。在制定公共政策時(shí),，政府往往不得不對(duì)優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面,，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面,。因此，在討論政策制定時(shí),，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的,？什么人影響了議程的設(shè)置,？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點(diǎn)討論這六種模式在中國的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì),。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會(huì)中國政治制度的深刻變遷,。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置,；政治變遷

參與選舉決策者固然重要,，但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國家,，大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年,，他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過一把“當(dāng)家作主”的癮,，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民,，對(duì)政治不聞不問,，要問也不知從何入手。然而,，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì),、國家的前途影響甚大。因此,，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠,，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機(jī)會(huì),。

談到政策制定,，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程,，而另一些卻沒有,？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的,，這些資源既包括財(cái)政資源,、人力資源、信息資源,、時(shí)間資源,，也包括注意力資源。換句話說,，在具體決策之前,，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍,。

1962年,，美國政治學(xué)家巴查赫(peter bachrach)和巴熱茲(morton baratz)

發(fā)表了一篇文章,，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作,，是因?yàn)樗赋隽艘粋€(gè)顯而易見,、但人們往往視而不見的簡單事實(shí)：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面,。有學(xué)者曾比較過美國兩個(gè)城市,，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問題,；乙情況好得多,，不過當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因,，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置,，千方百計(jì)避免污染問題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想,，一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì),，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個(gè)社會(huì)里其他問題的決策過程有多么民主,，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置,。因此，在討論政策制定時(shí),，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的,？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺(tái)面上討論,、另一些問題卻被排斥在外,？

議程設(shè)置是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置,，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程,、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問題,；公眾議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問題,；政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題。這篇文章的重點(diǎn)是政策議程設(shè)置,，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的,。例如，西方國家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導(dǎo)民眾把關(guān)注點(diǎn)集中在某些議題上,。在那里,，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過直截了當(dāng)?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要,、哪些議題不重要,，因?yàn)檫@樣做常常適得其反,。更有效的方法是對(duì)某項(xiàng)議題進(jìn)行反復(fù)報(bào)道，并把這些報(bào)道放在引人注目的位置或時(shí)段,。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（bernard cohen ）

有句話說得很到位：傳媒如果對(duì)受眾“怎么想問題”指手畫腳,，恐怕很難成功，但它對(duì)受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌,。[3]正因?yàn)閭髅阶h程對(duì)公眾議程設(shè)置具有毋庸置疑的影響,，近幾十年來，在傳媒學(xué)中,，探討傳媒議程與公眾議程的關(guān)系已變?yōu)橐婚T顯學(xué),。[4]近年來，有些西方傳媒學(xué)者更進(jìn)一步,，開始討論傳媒議程與政策議程的關(guān)系,。[5]

不過，傳媒并不是影響大眾輿論的唯一原因,，政治動(dòng)員,、社會(huì)運(yùn)動(dòng),、突發(fā)事件,，以及其他很多因素都可能導(dǎo)致民眾轉(zhuǎn)變對(duì)公共事務(wù)的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的,，它與政策議程的設(shè)置關(guān)系更為密切,。既然本文的側(cè)重點(diǎn)是政策議程設(shè)置，我們將不會(huì)詳細(xì)考察傳媒如何影響公眾議程,，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關(guān)系上,。

如上所述，公眾議程是社會(huì)大眾認(rèn)為政府應(yīng)該關(guān)注的問題,。盡管人們的看法不盡相同,，但假如定期進(jìn)行民意調(diào)查的話，從對(duì)“什么是最緊迫的社會(huì)問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡,。哪怕沒有民意調(diào)查,，公眾議程也會(huì)以其他方式表現(xiàn)出來?？疾烀癖婈P(guān)心的問題與政策制定者關(guān)注的問題呈現(xiàn)什么樣的關(guān)系,，可以為我們確定政治制度的性質(zhì)提供一個(gè)新的視角。

不少人把官員的產(chǎn)生方式作為劃分政治制度的唯一標(biāo)準(zhǔn),，這是把形式凌駕于實(shí)質(zhì)之上,。更關(guān)鍵的是，什么人在政策議程設(shè)置的過程中扮演怎樣的角色,、民眾關(guān)心的問題是否被提上決策者的議事日程,。如果政策議程的設(shè)置被統(tǒng)治者或少數(shù)精英分子把持,、民眾關(guān)心的問題與政策制定者關(guān)注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的,，這種制度也不配被稱為“民主”的,。反之，如果公眾議程能夠?qū)φ咦h程產(chǎn)生直接的影響,、后者能切實(shí)反映前者的內(nèi)容與排序,，即使官員并非由直選產(chǎn)生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過于簡單化,。換句話說,，通過考察公共政策議程設(shè)置，我們可以透過表象,、更深入地認(rèn)識(shí)政治制度運(yùn)作的邏輯,。

基于上面的分析，我們依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式（見表1）,。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì),，其目的是通過觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換來揭示中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)門模式

這是最傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式,。在這種模式里,，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身,，他們?cè)跊Q定議事日程時(shí)沒有,、或者認(rèn)為沒必要爭取大眾的支持。在傳統(tǒng)社會(huì)里,，當(dāng)一般老百姓沒有什么政治參與意識(shí)時(shí),，這是議程設(shè)置的主要模式。在當(dāng)代中國,，這種議程設(shè)置模式也沒有完全消失,。1988年的“物價(jià)闖關(guān)”也許可以算得上一個(gè)例子。

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),，價(jià)格改革當(dāng)然是題中應(yīng)有之義,，但價(jià)格從由政府管制過渡到由市場(chǎng)供需決定的難度可想而知。1980年代初,，鄧小平曾警告,，價(jià)格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年,，他還認(rèn)為“理順生活資料價(jià)格恐怕要用三年,，加上生產(chǎn)資料價(jià)格的改革，需要的時(shí)間更長”,。[8]從1985年到1987年,，隨著物價(jià)改革緩步推進(jìn),，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)開始上揚(yáng)，出現(xiàn)1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率,。[9]到1988年2月初開會(huì)分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí),，中央政治局清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)時(shí)物價(jià)上漲幅度過大,，超過了老百姓的承受能力,。為了穩(wěn)定物價(jià)，國務(wù)院出臺(tái)了一系列控制社會(huì)集團(tuán)購買力,、壓縮固定資產(chǎn)投資的措施,。在做了這些鋪墊后，國務(wù)院4月初決定調(diào)高部分農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)格,，并對(duì)城市職工的補(bǔ)貼由暗轉(zhuǎn)明,。盡管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮,。在這種情況下,，價(jià)格改革理應(yīng)放緩一點(diǎn)。但當(dāng)時(shí)中國實(shí)際最高領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平認(rèn)為,，價(jià)格改革刻不容緩,。在5—8月會(huì)見外國訪客時(shí)，他反復(fù)強(qiáng)調(diào),，“物價(jià)改革非搞不可,，要迎著風(fēng)險(xiǎn),、迎著困難上”,，希望闖過物價(jià)改革這個(gè)難關(guān)。[10]

在此背景下,，6月9日,，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了評(píng)論員文章《改革有險(xiǎn)阻苦戰(zhàn)能過關(guān)》。雖然文章作者很清楚,，物價(jià)改革會(huì)暫時(shí)損害不少人的利益,，但他相信，人民對(duì)這種沖擊可以承受,。

基于這種樂觀的估計(jì),，中央政治局于8月中旬討論并原則通過《關(guān)于價(jià)格、工資改革的初步方案》,，確定價(jià)格改革的總方向是,，少數(shù)重要商品和勞務(wù)價(jià)格由國家管理，絕大多數(shù)商品價(jià)格放開,，由市場(chǎng)調(diào)節(jié),。8月19日,，該方案一經(jīng)披露，立即在全國范圍內(nèi)引起新一波搶購狂潮,，甚至出現(xiàn)擠兌未到期的定期存款來搶購商品的情況,。

在物價(jià)闖關(guān)這個(gè)事件中，議程設(shè)置完全沒有民眾參與,。決策者下決心快速推動(dòng)價(jià)格改革后,，甚至沒有做出爭取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設(shè)民眾會(huì)明白決策者的苦衷,。結(jié)果1988年全年,，居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)飆升1818%，造成民眾普遍不滿,。事后,，鄧小平從這個(gè)事件中汲取了一個(gè)深刻教訓(xùn)：“制定一切政策，要從實(shí)際出發(fā),。只要注意這一點(diǎn),，就不會(huì)犯大錯(cuò)誤。

如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤,，要趕快糾正,，不要掩飾，不要回避“,。[11]

動(dòng)員模式

與關(guān)門模式一樣,，動(dòng)員模式里的議程也是由決策者提出的；與關(guān)門模式不同的是,，在動(dòng)員模式里,，確定一項(xiàng)議程后，決策者會(huì)千方百計(jì)引起民眾對(duì)該議程的興趣,、爭取他們對(duì)該議程的支持,。也就是先有政策議程、后有公眾議程,。在什么樣的情況下決策者會(huì)放棄關(guān)門模式而采取動(dòng)員模式呢,？首先，廣大民眾具有了強(qiáng)烈的參與意識(shí),，關(guān)門模式的正當(dāng)性遭到普遍的質(zhì)疑,。其次，所涉及的議程執(zhí)行起來需要得到民眾普遍,、自覺的合作,。再次，決策者缺乏實(shí)施該議程所必需的資源。

在這三種情況下,，決策者會(huì)希望用某種方式動(dòng)員民眾參與議程設(shè)置,，以減少執(zhí)行階段的障礙；但他們同時(shí)又不希望,、或不放心民眾主動(dòng)參與議程設(shè)置,。

中國人民非常熟悉動(dòng)員模式。在毛澤東時(shí)代,，從土改,、三反五反，到總路線,、大躍進(jìn),、人民公社，再到四清,、“”,，幾乎每一次重大的、戰(zhàn)略性的議程設(shè)置都采取了這種模式,。動(dòng)員模式一般包括五個(gè)階段：首先是“運(yùn)動(dòng)開始,，發(fā)出文件”。

文件既可采取中共中央,、國務(wù)院文件的形式,，也可采取人民日?qǐng)?bào)社論、評(píng)論員文章的形式,，甚至還可采取“毛主席最新指示”的形式,。

第二階段是“層層傳達(dá)、普遍宣傳”,。傳達(dá)往往是先黨內(nèi),、后黨外，先干部,、后群眾,，要求做到家喻戶曉,、人人皆知,。需要強(qiáng)調(diào)速度時(shí)，則要求傳達(dá)不過夜,。

第三階段是“認(rèn)真學(xué)習(xí),、深刻領(lǐng)會(huì)”。學(xué)習(xí)是指學(xué)習(xí)文件,、社論,、輔導(dǎo)材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程,，什么是新議程的“精神實(shí)質(zhì)”,，以及落實(shí)新議程的步驟、方法等,。第四階段是“抓住典型,、以點(diǎn)帶面”。

典型既可以是正面典型,，也可以是反面典型,。典型的意義在于用實(shí)例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優(yōu)越性,。最后,，通過以上幾個(gè)階段的工作，動(dòng)員模式希望能統(tǒng)一思想,、形成共識(shí),，從而達(dá)到貫徹落實(shí)新議程的目的。

美國政治學(xué)者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類,。第一是壓服,，即在暴力威脅下，民眾不得不服從,；第二是收買,，以恩惠來換取民眾的服從；第三是說服,，通過教育動(dòng)員,，讓民眾內(nèi)化官方的意識(shí)形態(tài)，將政府意圖轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng),。毛澤東時(shí)代常見的動(dòng)員模式便屬于第三類,，其優(yōu)點(diǎn)是比壓服和收買成本低，但缺點(diǎn)是難以持續(xù),、長久地奏效,。[12]

改革開放以后，中國在議程設(shè)置方面采取動(dòng)員模式的頻率大大降低了,，但并未放棄,。例如，在以下政策的議程設(shè)置中,，這個(gè)模式依然在起作用：提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子（1980年）,，在個(gè)體經(jīng)濟(jì)中開辟就業(yè)渠道（1981年），在農(nóng)村全面建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1982年）,，開展“五講四美”活動(dòng),、清除精神污染（1983年）,，加快城市經(jīng)濟(jì)體制改革（1984年），推行國營企業(yè)工資改革,，破除大鍋飯（1985年）,，改革勞動(dòng)制度、打破鐵飯碗（1986年）,，反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化（1987年）,，深化企業(yè)勞動(dòng)人事、工資分配,、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革（1992年）,，深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革（1995年），對(duì)公有制企業(yè)實(shí)行大規(guī)模減員增效,、下崗分流（1997年）,，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革（1998年）。

[13]

內(nèi)參模式

在內(nèi)參模式里,，議程不是由決策者提出的,，而是由接近權(quán)力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議,，希望自己的建議能被列入決策議程,。他們往往不會(huì)努力爭取民眾的支持，而更看重決策者的賞識(shí),；他們有時(shí)甚至不希望所討論的問題變成公眾議程,，因?yàn)閾?dān)心自己的議案可能招致民眾的反對(duì)，最終導(dǎo)致決策者的否決,。在這個(gè)模式里沒有民眾與決策者的互動(dòng),，只有智囊們與決策者的互動(dòng)。

在毛澤東時(shí)代,，大部分重要決策都是由毛澤東,、周恩來等最高領(lǐng)袖親自決定的。[14]那是一個(gè)偉人的時(shí)代,，但這并不意味著完全沒有內(nèi)參模式的地位,。以下三個(gè)例子從時(shí)間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當(dāng)時(shí)內(nèi)參模式的特點(diǎn),。

案例一：1950年6月下旬朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā),，到8月初，朝鮮人民軍已經(jīng)解放了朝鮮90%以上的領(lǐng)土,。當(dāng)時(shí)社會(huì)主義陣營普遍以為朝鮮統(tǒng)一指日可待,。中國領(lǐng)導(dǎo)人卻沒有盲目樂觀。8月23日,，在總參作戰(zhàn)室工作的雷英夫等人經(jīng)過反復(fù)研究最新情報(bào)后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補(bǔ)給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態(tài)勢(shì),，使朝鮮戰(zhàn)局發(fā)生逆轉(zhuǎn),。他們進(jìn)一步預(yù)測(cè)，9月15日是大潮,，美軍這一天登陸的可能性最大,。毛澤東得知后說：“這些判斷有道理，很重要”,，“很快結(jié)束戰(zhàn)爭是不可能了,，戰(zhàn)爭肯定是持久的、復(fù)雜的,、艱苦的”,，并隨即作出應(yīng)對(duì)部署。[15]雷英夫的報(bào)告直接影響了最高領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略決策,。

案例二：1956年6月,，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威,，保安部隊(duì)進(jìn)行鎮(zhèn)壓造成很大傷亡,，在全國引起很大的震動(dòng)和憤慨。8月,，曾因“右傾民族主義錯(cuò)誤”而被解除統(tǒng)一工人黨職務(wù)的哥穆爾卡再度出山,，并要求當(dāng)時(shí)擔(dān)任波蘭國防部長的蘇聯(lián)元帥羅科索夫斯基返回蘇聯(lián)。10月17日駐波蘇軍出動(dòng)坦克部隊(duì)包圍華沙,，企圖進(jìn)行鎮(zhèn)壓,。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊(duì)互相對(duì)峙,，形勢(shì)非常緊張,。在整個(gè)事件中，中國駐波蘭大使館一直強(qiáng)調(diào)問題的核心是波蘭的反蘇情緒,，把波蘭事件定性為“”,。但通過深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反,。他在10月12日的電文中說,，問題的癥結(jié)是蘇聯(lián)的大國沙文主義。

蘇軍出兵后,，謝文清又在10月22日發(fā)回的密電中寫到,，“華沙的調(diào)集軍隊(duì)之舉是不夠明智的，引起人民強(qiáng)烈的不滿”,。[16]當(dāng)時(shí),，中央有關(guān)波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個(gè)來源,，中央后來接受了謝文清的意見，批評(píng)了大使館的看法,。受到毛澤東,、周恩來高度贊賞的謝文清調(diào)研材料在一定程度上影響了后來中共中央對(duì)蘇聯(lián)的立場(chǎng)。[17]

案例三：1969年3月,，中蘇之間發(fā)生武裝沖突,，從而引發(fā)了對(duì)蘇聯(lián)戰(zhàn)略的討論。有人認(rèn)為,，蘇聯(lián)的戰(zhàn)略將會(huì)東移,，進(jìn)攻中國；有人認(rèn)為,，蘇聯(lián)仍是向西,，同美國爭奪歐洲。國內(nèi)最擔(dān)心的則是美蘇是否會(huì)聯(lián)合反華,。1969年底,，經(jīng)過深入調(diào)查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實(shí)的材料和數(shù)據(jù)證實(shí),，歐洲是美蘇爭奪的重點(diǎn),，蘇聯(lián)的根本利益在歐洲。對(duì)于發(fā)展中德關(guān)系,，王殊認(rèn)為,，首先要破除西德是“軍國主義”、“復(fù)仇主義國家”的老框框,。通過廣泛采訪,，他得出結(jié)論，在西德占主導(dǎo)地位的是和平主義,。同時(shí),，西德經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，有擴(kuò)大國際市場(chǎng)的需要,。

如果加強(qiáng)兩國的貿(mào)易關(guān)系,，對(duì)雙方都會(huì)有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請(qǐng)西德反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人訪華,，以推動(dòng)執(zhí)政黨更積極地發(fā)展兩國關(guān)系,。看了王殊的報(bào)告后,，毛澤東,、周恩來大加贊賞，并于1972年7月下旬單獨(dú)召見了他,；外交部也破例數(shù)次對(duì)他發(fā)出內(nèi)部通報(bào)表揚(yáng),。王殊的報(bào)告對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)人確立中國的全球戰(zhàn)略產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響,。后來中德關(guān)系果然發(fā)展神速，于1972年9月29日草簽兩國建交聯(lián)合公報(bào),，其中王殊功不可沒,。[18]

由上面三個(gè)例子可以看出,，毛澤東時(shí)代的內(nèi)參模式有三個(gè)特點(diǎn),。第一，內(nèi)參發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要與國家安全有關(guān),；第二,，內(nèi)參主要不是來自研究機(jī)構(gòu)，而是來自參謀和情報(bào)收集機(jī)構(gòu),。

第三,，內(nèi)參往往是個(gè)別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果,。中華人民共和國成立之后面臨著險(xiǎn)惡的國際環(huán)境,，如何讓新生的共和國自立于世界民族之林是當(dāng)時(shí)中國最高領(lǐng)導(dǎo)人不得不優(yōu)先考慮的問題。很顯然,，這三個(gè)特點(diǎn)都帶有鮮明的時(shí)代痕跡,。

改革開放以后，內(nèi)參模式更為常見,，究其原因,，最關(guān)鍵的是，中國面臨的歷史任務(wù)發(fā)生了深刻的變化,。如果說毛澤東時(shí)代首先要解決的是自立問題的話,，那么改革開放要解決的問題是如何使中國自強(qiáng)。發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)涉及廣泛的領(lǐng)域,，其復(fù)雜性超越了任何個(gè)人的能力,。這就要求對(duì)決策輔助機(jī)制加以改造。過去那種依靠個(gè)別智囊的體制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代決策需要,，必須代之以決策咨詢?nèi)后w,。正是在這個(gè)時(shí)代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學(xué)化的口號(hào),，并著手逐步建立健全思想庫體系,。

最早出現(xiàn)的思想庫可能是1980年形成的“中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組”，其成員是一批具備“通天”關(guān)系的高干子弟及知識(shí)分子子弟,。在中央書記處研究室和中國社會(huì)科學(xué)院的支持下,，該組成員四處調(diào)研，并把報(bào)告直接送到中央領(lǐng)導(dǎo)人辦公桌上,，為1981年中央農(nóng)村工作會(huì)議準(zhǔn)備了系統(tǒng)全面的第一手調(diào)查數(shù)據(jù),。后來,，他們又參與了中央關(guān)于農(nóng)村的幾個(gè)“一號(hào)文件”的制定，形成一支有實(shí)力的決策研究力量,。后來,，發(fā)展組成員分別進(jìn)入中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究所（簡稱體改所）

等研究機(jī)構(gòu)。[19]隨著改革向城市和工業(yè)方向推進(jìn),，體改所的作用日益凸顯,，成為1980年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續(xù)到1989年,。在此前后,，另外一些智囊機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生，包括國務(wù)院內(nèi)設(shè)立的若干個(gè)研究中心（后來整合成為國務(wù)院發(fā)展研究中心）,、中信國際研究所等,。[20]1990年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來越復(fù)雜,，研究領(lǐng)域的專業(yè)分工也越來越精細(xì),。因此，中國科學(xué)院,、中國社會(huì)科學(xué)院,、各部委辦、各重點(diǎn)高校屬下的研究機(jī)構(gòu)開始越來越積極地卷入政策研究和咨詢工作,。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領(lǐng)域,、兩岸關(guān)系領(lǐng)域，近年來也出現(xiàn)了幾十個(gè)大大小小的思想庫,。[22]除此之外,，高級(jí)知識(shí)分子聚集的各民主黨派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言,、反映社情民意,。[23]與此同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)人還從各領(lǐng)域特選了一小批所謂“中央直管專家”,，作為最高決策的咨詢對(duì)象,。這些與中央保持直接聯(lián)系的智囊對(duì)中央決策的影響當(dāng)然更大。[24]

上述思想庫一般都會(huì)出版諸如“簡報(bào)”,、“參閱”之類的內(nèi)部報(bào)告,。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參，往往可以直達(dá)天庭,。最高領(lǐng)導(dǎo)人則幾乎每天都會(huì)圈閱,、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報(bào)告。[25]在正規(guī)渠道之外,，部分研究人員還憑借自己的學(xué)術(shù)聲望和人脈關(guān)系通過非正常程序向最高當(dāng)局遞交密札或進(jìn)諫,。[26]2002年末，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人上任以后對(duì)決策科學(xué)化,、民主化更加重視,，并作出了表率。

從2002年12月26日到2006年5月26日,，新一屆中央政治局已經(jīng)舉辦了31次集體學(xué)習(xí)活動(dòng),，請(qǐng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)方面的專家講課，平均40天舉辦1次學(xué)習(xí)活動(dòng),。[27]同時(shí),，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子十分重視思想庫,、智囊團(tuán)的建設(shè),。[28]為此中國科學(xué)院提出要“充分發(fā)揮國家科學(xué)思想庫作用？?增強(qiáng)對(duì)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的咨詢能力”,；[29]中國社會(huì)科學(xué)院也要求各研究所“努力擔(dān)當(dāng)思想庫和智囊團(tuán)的重任,，更好地為黨和國家決策服務(wù)”。[30]可以預(yù)見,，未來在議程設(shè)置上,，內(nèi)參模式還會(huì)扮演相當(dāng)重要的角色。

借力模式

在內(nèi)參模式中,，政府智囊們只關(guān)心自己的建議是否會(huì)得到?jīng)Q策者的青睞,。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾,，希望借助輿論的壓力,，掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外,，一般而言,，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式,；不到萬不得已,，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當(dāng)權(quán)者。那么,，他們?yōu)槭裁磿?huì)偶爾出此“下策”呢,？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強(qiáng)大的民意支撐,，而政府內(nèi)部卻存在反對(duì)的聲音,。

在中國，借力模式并不常見,，但最近卻有一個(gè)很好的例子,。從1990年代起,，中國開始市場(chǎng)導(dǎo)向的醫(yī)療體制改革。根據(jù)1993,、1998,、2003年三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查，改革后城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療費(fèi)用支出越來越高,，而享有社會(huì)性醫(yī)療保險(xiǎn)的人比例越來越小,。[31]2003年的非典危機(jī)暴露了公共衛(wèi)生體制改革的缺陷，也順帶引發(fā)了人們對(duì)醫(yī)療體制改革的反思,。[32]但此后仍有政府官員公開聲稱,，必須進(jìn)一步推行市場(chǎng)化的醫(yī)療體制改革，讓“國有資產(chǎn)逐步退出公立醫(yī)院”,。不過,，在2005年春，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部和世界衛(wèi)生組織“中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革”合作課題組卻發(fā)表了6份專題報(bào)告和1份總報(bào)告,，證明醫(yī)改是“不成功”

的,，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報(bào)告刊登在內(nèi)部刊物上,，它們最初并沒有引起人們的注意,。2005年6月底，情況突然急轉(zhuǎn)直下,。國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部副部長葛延風(fēng)在接受媒體采訪時(shí),，透露了總報(bào)告的內(nèi)容。

他指出,，未來中國醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革應(yīng)該堅(jiān)持兩條原則：一是追求公平,，要確保所有社會(huì)成員都能夠得到基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；二是要強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生投入的績效,，即在有限的全社會(huì)衛(wèi)生投入水平下,，使全民族的健康水平獲得最大限度的提高。而市場(chǎng)化改革不可能達(dá)到這兩個(gè)目的,。[33]幾乎同時(shí),，衛(wèi)生部政策法規(guī)司司長劉新明也在《醫(yī)院報(bào)》上說出了“市場(chǎng)化非醫(yī)改方向”的話。[34]這兩則報(bào)導(dǎo)一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波：媒體上一時(shí)間出現(xiàn)大量有關(guān)醫(yī)改的報(bào)導(dǎo)和討論,；而民眾則幾乎一邊倒地同意“醫(yī)改不成功”的判斷,。[35]雖然有些市場(chǎng)派的學(xué)者堅(jiān)稱，醫(yī)改不能走回頭路,；[36]雖然衛(wèi)生部希望回避關(guān)于醫(yī)改是否“不成功”的話題,，[37]但潘多拉的盒子已經(jīng)打開，如果政府醫(yī)改的思路不作重大調(diào)整，民眾是難以接受的,。[38]看來,，智囊們借力之舉相當(dāng)有效。

上書模式

這里的“上書”是指給決策者寫信,，提出政策建議,，不包括為個(gè)人或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內(nèi)參模式十分相似,，都是有人向決策者提出建言,，不同之處在于建言人的身份。在內(nèi)參模式里,，建言人是政府的智囊或智囊機(jī)構(gòu),；在上書模式里，建言人不是專職的政府智囊,。不過,，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識(shí)優(yōu)勢(shì),、社會(huì)地位的人,。只有這種人才擁有某種“話語權(quán)”，才了解上書的管道,，提出的建議才可能被重視。其實(shí),，即便是精英們的上書,，往往也是石沉大海，毫無反響,。清朝不斷“上書各中堂,、各大人、各先生”

的龔自珍在《送南歸者》中不是發(fā)出過這樣的感嘆嗎：“布衣三十上書回,，揮手東華事可哀”,。一般民眾，人微言輕,，他們的上書往往在秘書那里就被擋住,，很難送到?jīng)Q策者跟前。無論古今中外,，由平頭百姓一紙上書影響議程設(shè)置的案例簡直是鳳毛麟角,。

上書模式固然很少出現(xiàn)，但并不意味著當(dāng)代中國完全沒有這樣的例子,。2003年7月3日,，怒江、瀾滄江、金沙江的“三江并流區(qū)”被聯(lián)合國教科文組織正式批準(zhǔn)為世界自然遺產(chǎn),。幾乎同時(shí),，2003年8月中旬，國家發(fā)展與改革委員會(huì)通過了怒江流域水電開發(fā)方案,。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環(huán)保組織的反對(duì),。

一方面,，他們通過各種方式動(dòng)員媒體發(fā)出反壩的聲音,，爭取輿論支持；另一方面,，他們上書國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),，要求停止怒江水電梯級(jí)開發(fā),。2004年2月中旬，在發(fā)改委上報(bào)國務(wù)院的報(bào)告上,，國務(wù)院溫家寶親筆批示：“對(duì)這類引起社會(huì)高度關(guān)注,、且有環(huán)保方面不同意見的大型水電工程，應(yīng)慎重研究,，科學(xué)決策”,，暫時(shí)擱置了一度箭在弦上的怒江水電工程。[39]2005年7月,，溫家寶赴云南考察工作期間,，地方官員向他反映怒江水電建設(shè)停工已久，地方不知如何進(jìn)退,，希望中央能盡快定奪,。溫回京后，即指示發(fā)改委,、環(huán)?？偩帧⑺康扔嘘P(guān)部門“加緊論證研究,，盡快拿出自己的意見”,。由于擔(dān)心怒江工程重新啟動(dòng)，61個(gè)環(huán)保組織和99位個(gè)人又于2005年9月起草一份公開信,，并將它呈送國務(wù)院,、發(fā)改委、環(huán)?？偩值扔嘘P(guān)部委,。[40]與此同時(shí)，支持開發(fā)怒江水電的人也上書中央領(lǐng)導(dǎo),，希望該工程早日上馬,。[41]正反兩方面的上書形成拉鋸戰(zhàn),，使中央到目前為止還沒有對(duì)怒江工程定案。民間組織的活動(dòng)與上書如此影響中央政府的決策,，這在中國恐怕還是第一次,，成為一個(gè)標(biāo)志性的事件。

隨著社會(huì)自由度的加大,，社會(huì)地位不同,、立場(chǎng)各異的人將會(huì)更積極地運(yùn)用自己的發(fā)言權(quán)。

因此,，上書今后有可能變成影響中國議程設(shè)置的主要模式之一,。

外壓模式

與上書模式一樣，在外壓模式里,，議程變化的動(dòng)力來自政府架構(gòu)之外,。它與上書模式不同之處不在于“外”，而在于“壓”,。在上書模式里,，議程的提出者希望通過給決策者擺事實(shí)、講道理來影響議程設(shè)置,；在外壓模式里,，議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式,，但他們更注重訴諸輿論,、爭取民意支持，目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力,，迫使他們改變舊議程,、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中,，我們已經(jīng)看到了外壓模式的影子。在一般情況下,，外壓模式有以下幾個(gè)特點(diǎn),。

第一，只有在初始階段,，外壓模式里的議案倡導(dǎo)者是可以確定的,。隨著議案影響力的擴(kuò)大、議案支持者的增加,，會(huì)越來越難分辨誰是倡導(dǎo)者,。這時(shí)的關(guān)鍵是議案的民意基礎(chǔ)到底有多廣，是否對(duì)決策者構(gòu)成足夠的壓力,。說到民意,，我們應(yīng)該區(qū)分兩部分民眾,。一部分是所謂“關(guān)切的民眾”（at tentive p ublic)，一部分是一般大眾(general p ublic ）,。前者在數(shù)量上永遠(yuǎn)是總?cè)丝诘囊恍〔糠?，但他們?duì)公眾議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解,。他們對(duì)議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點(diǎn)圈,。后者是大多數(shù)人，他們對(duì)多數(shù)公眾議題的注意力往往是短暫的,，很少長期,、執(zhí)著地卷入某項(xiàng)爭議。正因?yàn)槿绱?，一旦一般民眾支持改變舊議程,、接受新議程，對(duì)決策者的壓力之大是可想而知的,。在這種情況下,，公眾議程最可能變?yōu)檎咦h程。[42]

第二,，外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公眾議程,，否則壓力便無從產(chǎn)生，而這個(gè)過程需要時(shí)間,。即使某個(gè)議題已經(jīng)提上了公眾議程,，要最終進(jìn)入政策議程的話，同樣也需要時(shí)間,。因此,，外壓模式的一個(gè)特點(diǎn)是所需時(shí)間一般比其他模式長。

第三,，由于頭兩個(gè)特點(diǎn)的存在,，研究者很難準(zhǔn)確斷定外力通過什么方式最終影響了議程的設(shè)置。他們能做的無非是在時(shí)間的先后順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動(dòng)聯(lián)系起來,。

上述三點(diǎn)是一般情況下外壓模式的特點(diǎn),。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點(diǎn)事件”

(focusing event s),，引起社會(huì)的普遍關(guān)注,，進(jìn)而迫使決策者迅速調(diào)整議程。焦點(diǎn)事件一般都是壞事,，如災(zāi)難,、事故等，它們會(huì)對(duì)某一群人的利益造成現(xiàn)實(shí)的傷害,、對(duì)其他人的利益產(chǎn)生潛在的傷害,。這類事件的發(fā)生使得利益群體,、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對(duì)現(xiàn)存問題有更深切的認(rèn)識(shí),，希望糾正明顯的政策失誤,。[43]注意焦點(diǎn)的集中有助于打破已往的力量平衡，使?fàn)幦∽h程轉(zhuǎn)換的意見在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng),，形成強(qiáng)大的民意壓力,，迫使決策者在短期內(nèi)調(diào)整政策取向。

因此,，有學(xué)者把焦點(diǎn)事件引發(fā)的反應(yīng)階段稱之為“政策窗口”(policy window),。[44]由于焦點(diǎn)事件的影響是直接、快速,、容易確定的,，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]

過去,，在中國議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個(gè)模式,，外壓模式比較少見。盡管早在1980年代中期,，中央領(lǐng)導(dǎo)人就在提出決策科學(xué)化的同時(shí),，提出了決策民主化的主張，[46]直到1990年代后期以來,，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見,。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來,？壓力為什么會(huì)產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果,？

先看壓力的根源。雖然中國經(jīng)濟(jì)在過去四分之一個(gè)世紀(jì)里高速增長,，但不惜一切代價(jià)追求高增長率也帶來一系列嚴(yán)重問題,。到1990年代末，有些問題已變得觸目驚心,，包括環(huán)境危機(jī),、貧富懸殊、缺乏經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安全等,。與此同時(shí)，社會(huì)分化程度越來越高,。在改革初期,，由于社會(huì)分化程度低，哪怕某些人必須為改革付出代價(jià),，他們也往往愿意犧牲短期的個(gè)人利益,，因?yàn)樗麄兿嘈?，改革最終會(huì)使所有人受益。隨著社會(huì)日益分化,，改革的金字招牌脫落了,。[47]那些在前期改革中利益受損的階層對(duì)新推出的改革不再毫無保留地支持，而是對(duì)帶有“改革”標(biāo)簽的舉措疑慮重重,，生怕再次受到傷害,。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員,，敵視一夜暴富,、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧,、發(fā)“改革”財(cái)?shù)膶W(xué)者,。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革到了強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候了,！這就是政府面臨的社會(huì)壓力所在,。

那么潛在的壓力是如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力呢？四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓,、非政府組織的卷入,、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。

先看利益相關(guān)者的施壓,。當(dāng)社會(huì)分化不太嚴(yán)重時(shí),，各利益相關(guān)群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識(shí),，也不大會(huì)為自身的利益向決策者施壓,。隨著社會(huì)分化程度提高，各利益群體對(duì)自身利益變得更加敏感,，會(huì)產(chǎn)生向決策者施壓的沖動(dòng),。當(dāng)然，沖動(dòng)是一回事,，能在多大程度上施壓是另一回事,。這里的關(guān)鍵是利益相關(guān)群體的動(dòng)員能力。在所有利益相關(guān)群體中,，擁有政治和組織資源的地區(qū)無疑最強(qiáng),。

區(qū)域政策是利益相關(guān)群體施壓的一個(gè)例子。1980年代中期以前,，中國存在地區(qū)差距,，但問題并不突出。其后,，由于國家政策明顯向東部傾斜,，導(dǎo)致東西部差距迅速擴(kuò)大,。[48]1990年代初，學(xué)者與政策研究者就地區(qū)差距展開了一場(chǎng)爭論,，當(dāng)時(shí)的主流要么認(rèn)為中國地區(qū)差距沒有擴(kuò)大,，要么認(rèn)為地區(qū)差距不算太大。[49]鄧小平也主張應(yīng)等到“本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時(shí)候”,，再“突出地提出和解決”

地區(qū)差距問題,。[50]不過，落后地區(qū)不愿再等了,。這時(shí),，在每年的全國人民代表大會(huì)上，都有來自內(nèi)陸的代表公開表示對(duì)中央傾斜政策的不滿,。面對(duì)內(nèi)陸省份越來越大的壓力,，1996年八屆人大四次會(huì)議上通過的“九五”計(jì)劃及2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出：要堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差距,?？上В唧w政策措施力度不夠,。因此,，1990年代后半期，對(duì)政府區(qū)域政策的批評(píng)不絕于耳,。在這個(gè)背景下,，1999年中央提出了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國務(wù)院并于次年成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,，正式進(jìn)入西部大開發(fā)的實(shí)施階段,。[51]其后，在全國人大上,，面臨巨大轉(zhuǎn)型困難的東北三省人大代表紛紛投書,，強(qiáng)烈要求中央實(shí)施東北振興戰(zhàn)略。2003年9月,，“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”終于正式也成為中國政府的“戰(zhàn)略決策”,。[52]

再看非政府組織的卷入。在過去20年里,，中國目睹了一場(chǎng)前所未有的社團(tuán)發(fā)展,。截至2006年3月底，全國共有各類在民政系統(tǒng)注冊(cè)的社團(tuán)近17萬個(gè),。[53]事實(shí)上,，在民政部門登記注冊(cè)的組織僅占社團(tuán)版圖的一個(gè)角落。大量組織選擇注冊(cè)為商業(yè)機(jī)構(gòu)，或者干脆不注冊(cè),。[54]更容易被忽略的是，按照中國法律,，縣以下的草根組織根本無需注冊(cè),，如那些在企業(yè)、機(jī)關(guān),、學(xué)校,、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落內(nèi)開展活動(dòng)的社團(tuán),。加上未注冊(cè)的組織,，全國至少有50萬以上的社團(tuán)。[55]

大多數(shù)社團(tuán)對(duì)公共政策沒有興趣,，但有一類社團(tuán)最大的關(guān)注點(diǎn)便是公共政策,，即倡導(dǎo)性社團(tuán)。人們習(xí)慣于把這類社團(tuán)稱為“非政府組織”或“n go”,。在中國各類n go中,，環(huán)保n go最為積極。1990年代以前,，中國也有環(huán)保社團(tuán),，但絕大多數(shù)是自上而下組建的、半官方的環(huán)境科學(xué)研究團(tuán)體,。那時(shí)環(huán)境污染問題還不太突出,，民眾對(duì)此不太關(guān)心。因此,，那時(shí)的環(huán)保社團(tuán)要么研究多于行動(dòng),，要么干脆沒有什么行動(dòng)。1990年代以后,，生態(tài)環(huán)境惡化日漸顯著,，人們的環(huán)保意識(shí)也逐步高漲。在這個(gè)背景下,，涌現(xiàn)出一批民間環(huán)保n go.[56]進(jìn)入新世紀(jì),，民間環(huán)保n go（尤其是高校學(xué)生團(tuán)體）開始在各地大量出現(xiàn)，并呈逐年增加的趨勢(shì),。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，全國現(xiàn)有2000多家環(huán)保n go.[57]它們的經(jīng)費(fèi)主要靠自籌（相當(dāng)大的比重來自境外）。除了開展環(huán)保教育,、配合政府編制環(huán)保計(jì)劃,、擔(dān)任有關(guān)機(jī)構(gòu)環(huán)保顧問外，這些環(huán)保n go還竭力呼吁改善生態(tài)環(huán)境，并動(dòng)員各種力量干預(yù)破壞環(huán)境的行為,、工程和計(jì)劃,，對(duì)政府形成巨大的壓力。[58]上面提到的怒江水電工程便是一例,。

環(huán)保n go數(shù)量不多,，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬縷的聯(lián)系,。傳媒把環(huán)保n go的聲音以放大的方式傳播出去,，無形中加大了它們的影響力。

中國的大眾傳媒不僅充當(dāng)了環(huán)保n go的“擴(kuò)音器”,，而且近年來在公眾議程設(shè)置方面扮演著越來越積極主動(dòng)的角色,，進(jìn)而影響到政策議程的設(shè)置與調(diào)整。傳媒的議程設(shè)置功能有三個(gè)層次：報(bào)導(dǎo)或不報(bào)導(dǎo)哪些“議題”,，是否突出強(qiáng)調(diào)某些“議題”,，如何對(duì)它強(qiáng)調(diào)的“議題”進(jìn)行排序。[59]這里說的不是指某幾家傳媒機(jī)構(gòu)的某幾次報(bào)導(dǎo),，而是指傳媒整體在較長時(shí)期里的報(bào)導(dǎo)活動(dòng),。很顯然，不進(jìn)入第一個(gè)層次,，民眾對(duì)一些議題就不會(huì)感知,。例如，1980年代的煤礦事故比現(xiàn)在更普遍,、更嚴(yán)重,，但當(dāng)時(shí)并沒有成為公共議題。1990年代中后期以來,，礦難成為國人關(guān)注的焦點(diǎn)之一,，主要是因?yàn)閭髅綄?duì)它進(jìn)行的廣泛報(bào)導(dǎo)引起了公眾的重視，不僅進(jìn)入了第一個(gè)層次,，還進(jìn)入了第二個(gè)層次,。[60]在一個(gè)較長時(shí)期里，進(jìn)入第二個(gè)層次的議題當(dāng)然不止一個(gè),，這時(shí),，如果傳媒對(duì)一系列“議題”的報(bào)導(dǎo)呈現(xiàn)一定排序的話，也會(huì)影響公眾對(duì)這些議題重要性的判斷,。

近幾年來,，中國民眾對(duì)三農(nóng)、農(nóng)民工,、生態(tài)環(huán)境,、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、貧富差距等問題的關(guān)切,，在很大程度上是傳媒強(qiáng)調(diào)的結(jié)果,。在中國，媒體的角色一直被定位在“宣傳機(jī)器”

上,。[61]為什么黨的喉舌近年來會(huì)變得越來越具有公共性,，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因?yàn)槊襟w的量和質(zhì)都發(fā)生了巨大的變化,。

在量方面，與改革初期比,，電臺(tái)的數(shù)量增加了三倍,，電視臺(tái)、報(bào)紙,、雜志的數(shù)量都增加了十倍以上,。[62]質(zhì)的變化更為深刻。從1980年代開始,，傳媒便開始市場(chǎng)化,，這個(gè)進(jìn)程在1990年代以后加快。現(xiàn)在,，國家仍掌握電臺(tái),、電視臺(tái)、報(bào)紙和一些刊物的所有權(quán),，但失去了國家財(cái)政撥款的傳媒機(jī)構(gòu)必須在激烈的市場(chǎng)競爭中求生存,。一旦追求利潤成為傳媒機(jī)構(gòu)的主要驅(qū)動(dòng)力，其日常運(yùn)作的邏輯便改變了,，它們必須考慮：如何吸引讀者或觀眾,？如何擴(kuò)大自身的影響力？當(dāng)然黨和政府的機(jī)關(guān)報(bào),、機(jī)關(guān)刊物的自由度比較小,，但這些傳媒機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)向傳媒產(chǎn)業(yè)的過程中，都增設(shè)了自由度相對(duì)大得多的附屬報(bào)刊,，例如《人民日?qǐng)?bào)》屬下的《環(huán)球時(shí)報(bào)》,，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯(lián)合報(bào)業(yè)集團(tuán)屬下的《新民周刊》和《外灘畫報(bào)》,，廣東省新聞出版集團(tuán)屬下的《新周刊》,，以及南方報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)屬下的《南方周末》、《南方都市報(bào)》,、《新京報(bào)》,、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》等。本來就不屬于黨報(bào)系統(tǒng)的《中國新聞周刊》、《財(cái)經(jīng)》,、《商務(wù)周刊》,、《中華工商時(shí)報(bào)》等報(bào)刊相對(duì)獨(dú)立性也不小。在這些著名報(bào)刊的帶動(dòng)下,，全國幾百家報(bào)刊（例如《江南時(shí)報(bào)》,、《大河報(bào)》等）紛紛開辟或增加新聞評(píng)論和公共事務(wù)討論的版面，不斷拓寬言論邊界,。影響所至,，已經(jīng)波及廣播和電視媒體。

在競爭的壓力下,，媒體往往會(huì)主動(dòng)“三貼近”,，不時(shí)報(bào)導(dǎo)敏感的新聞事件，評(píng)論敏感的時(shí)政話題,。正是在這種背景下,，大眾傳媒開始更積極主動(dòng)地為各種利益訴求開辟表達(dá)的空間，促使某些民眾關(guān)心的議題變?yōu)楣沧h題,，進(jìn)而推動(dòng)國家政策,、法律、體制的變革,。

大眾傳媒面臨的競爭不僅來自傳統(tǒng)媒體內(nèi)部,，還來自新興網(wǎng)絡(luò)媒體，如互聯(lián)網(wǎng),、手機(jī)短信等,，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的興起迫使傳統(tǒng)媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務(wù)提供更開放的空間,。

如果從1994年4月20日中國正式進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)之日算起,，中國進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代不過10余年。

然而,，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展可以用“爆炸性”來形容,。1997年初，全國的互聯(lián)網(wǎng)使用者不過區(qū)區(qū)62萬人,；到2006年1月,，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)暴增至1111億，而且增長的勢(shì)頭仍沒有放緩的跡象,。2000年前,，由于網(wǎng)民數(shù)量低于1000萬，真正意義上的網(wǎng)絡(luò)媒體還沒有形成,。隨著網(wǎng)民在2001年突破2500萬,，情況開始發(fā)生變化,。2002年，當(dāng)網(wǎng)民超過4500萬時(shí),，網(wǎng)絡(luò)輿論急遽升溫,。2003年，當(dāng)網(wǎng)民達(dá)到7000萬時(shí),，網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)起云涌,，“黃碟”案、劉涌案,、黃靜案,、寶馬案、日本人珠海買春案,、京滬高鐵案,、孫志剛案在虛擬空間掀起一波波巨大的輿論浪潮。無怪乎這一年后來被人稱作“網(wǎng)絡(luò)輿論年”,。[63]此后，互聯(lián)網(wǎng)成為公眾傳遞信息,、表達(dá)意見,、評(píng)論時(shí)政、釋放情緒的一個(gè)主要渠道,，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公眾議程設(shè)置的影響越來越顯著,。

與傳統(tǒng)媒體比較，互聯(lián)網(wǎng)最大的特點(diǎn)是人人都是潛在的信息發(fā)布者,，信息多向（而不是單向）傳播,，傳播范圍可以瞬時(shí)傳遍地球每個(gè)角落。這些特點(diǎn)使控制信息難上加難,，使普通網(wǎng)民擁有了前所未有的話語權(quán),，也使公共權(quán)力不再可能完全在暗箱中操作。[64]

出現(xiàn)具有公共性,、開放性,、交互性、多元性,、瞬時(shí)性的網(wǎng)絡(luò)媒體后,，公眾議程的設(shè)置邏輯也開始發(fā)生變化。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代,，議程說到底是由屈指可數(shù)的傳媒機(jī)構(gòu)設(shè)置的,，政府通過控制傳媒機(jī)構(gòu)來影響議程設(shè)置相對(duì)比較容易。進(jìn)入大眾網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,，情況就不同了,，網(wǎng)民可以通過互動(dòng),，將他們認(rèn)為重要的問題（而不是傳媒機(jī)構(gòu)認(rèn)為重要的問題）變?yōu)楣娮h程的一部分。例如,，在寶馬車撞人,、孫志剛被打致死、農(nóng)民工討取欠薪,、醫(yī)療體制改革失敗,、郎咸平批評(píng)國企改革等一系列網(wǎng)上討論活動(dòng)中，網(wǎng)絡(luò)輿論都顯示出設(shè)置公眾議程的力量,，因?yàn)樗羞@些問題都觸犯了民眾十分關(guān)心的公平正義原則,。

由于網(wǎng)絡(luò)已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對(duì)它也越來越重視,。在2003年“非典”肆虐期間,，國家主席胡錦濤和國務(wù)院溫家寶都透露，他們也曾親自上網(wǎng),，了解輿情,。

2004年9月舉行的中共十六屆四中全會(huì)指出，“要高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型媒體對(duì)社會(huì)輿論的影響”,。為此,，在傳統(tǒng)內(nèi)參報(bào)告以外，國務(wù)院辦公廳秘書一局信息處最近開始定期編輯《互聯(lián)網(wǎng)信息摘要》,，報(bào)送國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),。[65]近年來，不少大案如安徽阜陽假奶粉案,、廣州農(nóng)民工討薪遭打,、湖南嘉陽違法拆遷案等都是通過這條渠道迅速上達(dá)國務(wù)院的。[66]從高層對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的高度關(guān)注,，可以看出網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力之大,。

當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體并不是相互對(duì)立的,，它們的作用完全可以互補(bǔ),。

當(dāng)某個(gè)議題引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注時(shí)，傳統(tǒng)媒體往往會(huì)馬上介入,，進(jìn)行采訪和深度報(bào)導(dǎo),，黃靜案、日本人珠海買春案,、京滬高鐵事件都是這樣的例子,。反過來，某家傳統(tǒng)媒體機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)別事件的報(bào)導(dǎo)可能在網(wǎng)絡(luò)論壇上引起軒然大波,，使它迅速變?yōu)楣娮h程的一部分,。在更多情況下,，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難辨別是誰引導(dǎo)誰,?！皩O志剛事件”就是兩者互動(dòng)的一個(gè)典型。在網(wǎng)絡(luò)普及以前,，廣州地區(qū)的報(bào)紙就曾對(duì)“收容遣送事件”作過一些調(diào)查性或揭露性的報(bào)導(dǎo),，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報(bào)導(dǎo)就有6則之多,，但都沒有引起太大的反響,。[67]2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件,，在廣州收容所被打致死,。3月底，一位在北京學(xué)傳媒的研究生在著名bbs 提供網(wǎng)站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區(qū)公布了這個(gè)消息,?！疤一▔]”是全國各地媒體從業(yè)者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報(bào)》深度報(bào)道記者陳峰的注意,。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關(guān)部門以后,，于4月25日率先在報(bào)紙上對(duì)此案進(jìn)行了揭露。[68]其后,，別的媒體紛紛轉(zhuǎn)載。但更重要的是,，這時(shí)中國的互聯(lián)網(wǎng)已擁有近7000萬網(wǎng)民,，孫志剛事件在網(wǎng)絡(luò)上引起了強(qiáng)烈反響。如果沒有網(wǎng)民的推波助瀾,，這個(gè)事件也許會(huì)像以前一樣很快風(fēng)平浪靜,。然而，借助網(wǎng)絡(luò)的威力,，這個(gè)事件導(dǎo)致輿論嘩然,，形成強(qiáng)大而持續(xù)的民意壓力，并最終推動(dòng)政府于6月20日廢止了實(shí)行多年的收容遣送制度,。網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交叉作用竟能這么快導(dǎo)致一項(xiàng)制度的變革,，不僅在中國、即使在世界上恐怕也是空前的,。